论中国公共传媒的建构及作用

摘要 任何单一的传媒模式都不能很好地适应社会发展的需要。在中国社会特有的体制之下，为了保障政府、公众、传媒三方利益平衡，必须建立起以公共传媒为核心的，由国家传媒、公共性传媒、商业性传媒并存的多元复合的传媒系统，唯有如此，才能维护社会的协调发展。不过公共传媒的内涵显得过于宽泛，要想充分张大公共传媒的职能，应当参照“民主化媒介系统”构想，将其具体划分为公共服务性媒体、公民媒体（第三部门媒体）、专业型媒体领域。

关键词 媒介系统；公共传媒；社会转型；公民社会

中图分类号G22 文献标识码A

如何组织与构建媒介不仅关系到传媒产业是否能得以合理发展，满足社会不同群体的各种信息需求，还关系到是否能从更大程度上保证公平与民主，保持国家的稳定与和谐。中国社会正处于改革和转型的历史时期，社会矛盾多、公共危机频发，公共传媒现实性的缺位将不利于整个社会的协调发展，因此，建构一个包括公共传媒在内的合理的媒介结构系统显得尤为重要。虽然对于这一点许多学者都达成过共识，但笔者认为，公共传媒的内涵过于宽泛，公共传媒职能的充分彰显，还有赖于公共传媒自身具体类型的划分。

一、中国公共传媒的缺位

公共传媒是公共领域的一种实体形式，它介于私人领域和国家权力之间，通过信息的收集、处理和传播，为社会公众提供广泛的交往阵地和公共诉求，能够对与公众利益有关的政策实施影响，促成社会公共伦理的形成，并达成公共理性。公共性是传媒的本质属性，这一属性要求传媒承担两种重要角色：作为社会环境监测者，真实客观地调查和报道社会公共事务，使社会公众知晓社会事务与问题；作为公共话语平台，促成不同社会成员就公共事务进行对话与交流，尤其是公民社会与国家之间的对话与交流。

改革开放之前的中国，处于高度集中统一的“总体性社会”时期，传媒并不是独立的社会组织，它是政府行政职能的延伸，承担着单一的政治宣传功能，意识形态属性是其唯一属性。1978年以来，在市场经济的推动下，传媒的体制发生了重大变革，“事业单位，企业化管理”混合体制的确立不但催生了传媒产业，而且使传媒摆脱了对政府的依附，其自身的社会独立性开始显现。在随后的产业化实践中，中国传媒实现了自身功能的多元化扩展，除了满足社会多样化信息需求外，意见发表的平台作用也日益明显。由此，中国传媒的独立社会角色得到了进一步体现和确认。但，检视中国传媒30年的改革历程，不难发现，产业规模的有效发展始终是传媒体制改革的基点，传媒公共性的表达并未成为发展重心，党和政府的“传声筒”仍然是传媒主要功能之一。由此，我们所看到的现实是，一方面，传媒在大张旗鼓发展产业，另一方面，传媒在努力规避政治风险，双重利益取向下的传媒其公共性表达始终处于缺失状态：出于对意识形态控制的需要，国家会将公众的传媒表达限制在有限的范围之内，公众表达受到极大的束缚；而为了追求自身的经济利益，传媒又强烈地依赖市场，在市场经济利益和市场游戏法则的规约下，公众利益往往被漠视。换而言之，公众在与政府、传媒所形成的三角结构关系中一直处于弱势地位，其利益的维护没有得以足够重视。

在我国传媒体制改革的过程中，政策的制定者也曾意识到了传媒公共性的缺失问题，试图寻找这一问题的解决途径，比如“采编”与“经营”的剥离就是尝试从业务层面将传媒的事业属性与产业属性相对分开，使传媒在发展产业的同时也能够更好地承担宣传功能与公共责任，但采编与经营的分离本身就是个悖论，它只可能是传媒产业发展的权宜之计。在2003年文化体制改革启动的大背景下，传媒的第三次改革方兴未艾，第三次改革的核心是要将公益性媒体与经营性媒体分开，这是我国第一次明确地划分传媒类型，同时又是第一次直接地涉及传媒产权归属的重要改革，其目的在于使经营性传媒和公益性传媒能够更好地各司其职。即经营性传媒适应我国市场经济的发展，遵从市场规律，最大程度地实现它的经济价值，为社会创造经济效益与社会财富，充分实现大众传媒的经济功能和产业功能；而公益性传媒能更好地去承担起环境监视、舆论引导、意见呈现等极为重要的社会化功能，更好地维护党和政府的意识形态安全和维护人民的公共利益。那么“两分开”的制度设计是否就能真正保障公众利益的实现呢？

从国家和政府的发展历史来看，作为一个组织，政府既有“政治人”的属性，又有“经济人”的属性。“政治人”的属性要求它必须履行代表广大公众的利益的“法定义务”，而“经济人”的属性使得它也要维护自身的利益。政府代表最广大公众是我国政治体制的特色，也是我国政治体制的核心，因此，我国政府的利益与公众的利益是一致的。但是，我国现在处于社会转型的时期，经常会面对一些特殊情况，政府为了维护其作为“经济人”的自身利益，不可能总是代表公众利益，政府与公众不可避免地会出现某些利益冲突，这就很有可能使得传媒在权衡政府利益和公众利益时陷入两难的境地，出现政府利益绑架公众利益的现象。[1]

不可否认，市场化、产业化推动了中国传媒30年的持续快速发展，但在国家取向和市场利益取向的裹挟之下，公众表达长期处于一种缺欠状态，公众的知情权和公共利益得不到充分保障：即便是公益性传媒和经营性传媒“两分开”的提出也未能从根本上解决这个问题，这就凸显了既有媒介系统的一个结构性缺陷：公共传媒的缺位。

近年来，以网络为代表的新媒体发展迅猛，并以其强大的交互性和参与性的特点迅速改变着传统的媒介环境，将受众从被动的信息接受者转变为主动的信息接受者与信息传播者，新媒体搭建的公共平台，似乎令公众每一个人自由发言成为可能。于是，有学者将公共媒体的重任寄希望于新媒体，认为新媒体的草根化、多元化与自由进入使得公民个人获得了更多的参与和驾驭大众传媒的便利和自由，公民能够以言语参与公共生活并表达对公共事务的意见，这为践行民主政治创造了更多的可能。网络反腐问责、微博打似笞恶，似乎在印证着这一点。但我们也清醒地看到一个现象，中国公众在新媒体上所呈现出来的情绪是很暴躁的，网络新媒体越来越不是理性和说服的媒介，而越来越成为感性和情绪宣泄的一个渠道，人们对于公共事件的看法，更倾向于个人情绪化的表达。著名学者布尔迪厄就曾经指出，新闻场容易受到经济场和意识形态场的影响。如果网民普遍欠缺理性，则容易使新媒体被商业利益和意识形态所操控，丧失独立性。[2]如果连独立性郁丧失了，还谈何公共媒体之责？因此，新媒体仅仅提供了一个实践传媒公共性的工具平台，如果只是听之任之，不对其进行有效规制，也很难担当公共媒体之责，中国缺乏公共性媒体的现实难以得到实质性的改变。

二、公共传媒：社会协调发展不可或缺的力量

公共传媒对社会的协调发展具有重大的作用。对于这一点，可以追溯至早期的马克思传媒思想。马克思的传媒思想是伴随着马克思主义的产生而逐渐形成的，卡尔·马克思以报刊为研究基点，观察大众传媒在社会中的作用，形成了自己的公共传媒思想。马克思认为，公共传媒在社会中的作用至少体现在三个方面：首先，公共传媒可以作为桥梁，理性沟通政府与大众；其次，通过公众舆论的形式，公共传媒发挥着社会公器的伦理效用；第三，公共传媒具有独特的社会教化作用。[3]德国著名社会学家、法兰克福学派的著名学者哈贝马斯也曾经提出了一个“公共领域”的概念一一从国家与市民社会的关系出发，社会的中介组织对于连接个人与国家、纯粹私人利益与普遍利益具有很重要的缓冲作用，而大众传媒就位居这个社会中介组织之中。哈贝马斯认为，大众传媒具有公共空间的职能，尤其是在公民社会中，各种利益群体通过公共空间就自身利益相关问题自由辩论和交流，以此来推动政治进程。[4]因此，大众传媒肩负着实现社会整合与社会认同的职能。但并不是说所有的大众传媒都能承担这个功能。马克思曾在其传媒思想中就曾经指出，作为公共传媒，必须是能够在讨论社会普遍利益问题时既不以官僚的利益为出发点，也不代表某些私人利益，保证公众舆论能在公开、平等、自由的讨论条件下形成，真正确保公众舆论代表普遍利益。[5]公共传媒体现合法的权威性、公信力，是衡量社会理性和保障社会健康稳定发展的重要工具。如果没有公共传媒组织会导致两个后果：国家权力侵犯公民生活或者是市场被少数强势群体操纵，形成传媒垄断，致使公共利益受损。在非市场经济体制的社会形态里，社会的总体性和同质性程度较高，其自治性公共领域并不发达甚至并不存在，政府通常是采取统分统管的做法来维持社会的发展。但在市场经济社会中，存在着纷繁复杂的利益群体，他们是市场化运作的必然产物，由于他们有着各自不同的利益取向和利益需求，因此加大了政府管理社会的难度。作为社会中介组织的大众传媒可以借助自身的力量疏解各种利益主体的不良情绪，帮助政府对社会实行有效的治理，缓解政府的压力。但必须注意的是，传媒必须保持相对的独立性，一旦为利益集团所操纵，必定会影响社会的健康发展。

三十多年来，中国一直行进在社会转型、经济转轨的道路上。社会经济的迅速发展带来了资源的高消耗、环境也遭到不同程度的破坏，社会结构的急遽变化导致社会阶层分化和社会流动的加快，而利益分配方式的转换和社会竞争的加剧不可避免地带来了贫富差距、效率公平、民主多元等社会矛盾，这将极大地制约社会的健康发展。在这样的一个背景下，中国社会极易出现社会失序、经济失调等现象，从而导致社会矛盾聚焦、危机爆发，因此中国目前处于一个高风险社会时期。与常态社会不同的是，高风险社会时期的风险治理主体不仅仅是政府，还应当包括各种组织机构和公众，这是由其风险存在的广泛性、普遍性和不确定性决定的。作为社会的最要组织机构之一，社会守望和环境临测是大众传媒应有的职责，积极参与社会风险的预警和治理，更应是大众传媒在高风险时代不可推卸的社会责任。

中国传媒的预警和治理社会的职能曾经在很长一段时期内没有得到重视，原因是多方面的，但其中很重要的一个因素是，中国传媒长期受到混合型体制的制约，其“党和政府传声音筒”事业单位的根本属性还在发挥着巨大威力。因此，一旦爆发公共危机，各级媒体被要求与政府保持一致的立场，同级或上级政府部门的严格制约对媒体的报道行为实施严格的控制和制约。也正是因为如此，我们在2002年“非典事件”、2005年“松花江水污染事件”、2008年“三鹿奶粉事件”等一系列的社会公共危机中付出了惨痛的代价。英国危机处理专家里杰斯特提出过著名的危机沟通“三T”原则，即以我为主提供情况（TALK ITYOU OWN）；提供全部情况（TALK IT ALL），尽快提供情况（TALK IT FAST）。“三T”原则主张在公共危机发生时，应当积极主动并且迅速地与公众进行沟通。[6]作为社会重要的组织机构和信息发布的主要工具，大众传媒及时将有关信息真实、准确地通报给公众，能够有效减少谣言和不利于社会稳定言论的传播，这既有利于提升政府的公信力，也是传媒治理社会职能的体现。近年来，《政府信息公开条例》等系列条例的颁布，不仅为传媒的信息报道在一定程度上松绑，也证明传媒的预警和治理职能逐渐得以重视，但严峻的现实仍不容我们乐观。处于转型时期的中国，一些地区群体性事件频发，在一定程度上也是由于公民意见表达的渠道还不够畅通，公民参与公共决策过程还有明显的障碍，他们很少甚至不能通过自由公开的渠道表达自身利益群体的呼声，维护自身的利益，情绪的长期积累最终会造成不可收拾的结果。因此，进一步拓宽表达渠道，营造多元的公共话语平台，让公民能自由表达意见是疏解社会对立、化解矛盾的必要路径，是媒体必须要履行好的一项社会责任。当然，我们并不能以此标准来苛责每一类媒体，毕竟市场经济的社会形态中，社会的需求是多元化的，如何生存也是某些传媒必须考虑的。我们想说的是，在泥沙俱下的社会环境中，必须培育出一批独立的、真正能承担公共空间之责的公共媒体，只有这样才能推进社会的协调发展。

三、中国媒介系统的合理建构

对于公共性传媒重要性的强调，并不是说，社会就不需要其它类型的媒介，任何单一的媒介模式都存在着自身不可克服的障碍。社会需要一个完整的由多元化的媒介组成的媒介结构系统：为保证国家文化和意识形态的安全，政府需要能宣传其意志，完全听从于其指挥的媒介；为满足大众多样化、多层次的需求，社会又需要能以市场需求为取向，遵从市场原则和规律的媒介；社会情绪的疏导和公众利益诉求的顺畅又决定了公共传媒的不可或缺。任何单一的媒介模式都无法完全承担这些需求，任何一种类型媒介的缺失可能导致社会失调的产生。

前面我们提到，中国正处于社会转型的高风险时期，社会矛盾多发，在这样的社会环境之下，建立一个相对完整的媒介系统对中国社会而言尤为重要，而且这个媒介系统必须以公共传媒为核心，能够自觉承载真实公众利益诉求、疏导社会情绪。公共传媒在促进社会公正、捍卫公众普遍权益方面起着重要作用，它在社会中的地位和作用是承载着国家意志的、纯粹的官方媒介和追求利润最大化的商业媒介都无法取代的。

那么如何在我国构建合理的媒介结构系统？英同学者詹姆斯·卡伦所提出的一种媒介组织与构成方案一一“民主化媒介系统”的思想有一定的借鉴价值。詹姆斯·卡伦认为，在西方国家媒介发展历史中，有两种典型的媒介模式，即自由主义媒介与公共服务型媒介，但单一的媒介模式都存在着自身不可克服的弊端 理想的媒介组织形式应当兼顾媒介自身效率和社会公平，一方面要考虑市场机制带来的活力，同时还要兼顾受众群体的多样性、弱势群体的媒介接近权利、传播权利实现的可能性。而这一社会功能的达成不是单一媒介模式所能承担的，需要建立一个民主化的媒介结构系统。詹姆斯·卡伦指出，民主化的媒介系统应当由五个部分构成：位于媒介系统核心位置的公共服务型电视领域、公民媒体领域、非主流媒体组成的社会性市场领域、享有高度创作自由的专业型媒体领域、私营媒体领域。[7]

詹姆斯·卡伦的民主化媒介系统是基于资本主义国家媒介发展现实的背景下所提出的一种媒介组成方式，不乏理想主义的色彩，也不排除存在着缺陷和问题。但笔者认同的是，该系统凸显了三个主要特征，其中所蕴含的民主化思想和构成元素对社会转型期的中国传媒发展，尤其是合理传媒结构的构建具有很大的启示作用：

第一，强调要建设和发展弱势群体的媒体，这将有利于提升弱势群体表达自身利益的能力，改变弱势群体被边缘化的现状，促进各阶级、各阶层之间的和平共处，保证社会的协调发展。

第二，提出发展“第三部门”媒介，即发展公民媒体，这个思想将有效改变国家与社会的关系，有利于推动公民社会的成熟。我国的公民社会还处于萌芽时期，大众传媒是推动公民社会进一步发展的重要因素之一，民主化媒介系统强调要建立公民媒体，就是强调公民社会的发展壮大务必要发展自身的媒体组织，对公民媒介接近权与使用权的维护，就是为了能清楚听见民间意见，将草根的真实声音变为公共声音，从而影响我国的决策层，以均衡不同群体之间的利益差距、减少社会冲突，推进社会的顺利转型。

第三，以“公”统“私”的媒介管理构想对中国媒介管理制度的创新具有启迪作用。依照詹姆斯·卡伦的民主化媒介结构系统的思想，我们可以将市场的“监督权”由“国家”向“公民社会”下放，成立由公共基金提供资助的民间监督组织来专门监督媒体市场化运作中可能出现的侵犯公共利益的现象，以此维护整体公民的利益。以“公”统“私”的媒介管理机制不仅可以弥补政府对事务管理精力的不足，还能提高媒介监督的效力与效率。[8]

詹姆斯·卡伦的民主化媒介系统思想提示我们，只有充分体现公平和民主的媒介结构系统才能推动社会健康、稳定发展。在过去的30年间，中国传媒的产业化成绩卓著，其经济功能得以充分彰显，但传媒领域社会问题的增多，也暴露了其民主功能的不足。显然，我国政府已经觉察到了这一问题的存在，文化体制改革背景下所提出的“经营性传媒”与“公益性传媒”的两分开，就是对解决这一问题的尝试。我们认为，双重属性及二元运作机制的确立是特定历史条件下的产物，它是符合传媒发展需要的现实路径，为实现传媒产业化发展和国家对传媒的有效控制做出了贡献。但基于双重属性的既有制度安排也制约了传媒产业的进一步发展，同时造成了传媒结构的缺失。即便是“两分开”的制度设计，也未必能真正解决传媒政府取向和市场利益取向的强势所造成的结构公共性缺失这个问题。也就是说，理想的传媒结构系统应该是既能保证政府取向和传媒取向的实现，还应当保证公众取向的有效实现，以确保政府、公众、传媒三方利益的均衡，为了实现这一目标，需要在传媒结构中设立分别具有意识形态性、商业性、公共性三种不同属性的传媒。[9]换言之，在中国社会的现实背景下，合理的传媒结构框架应该由国家传媒、公共性传媒、商业性传媒这三大部分组成。但笔者认为公共传媒的内涵过于宽泛，要想充分张大公共传媒的职能，应当参照詹姆斯·卡伦的民主化媒介系统构想，将其具体划分为公共服务性媒体、公民媒体（第三部门媒体）、专业型媒体领域。如图所示：

国家传媒为从属于各级党委行政部门的事业单位，接受行政管理和领导，不参与任何市场的经营性活动，维持日常运转的经费来源于国家财政拨款。国家传媒的数量应当有严格限定，主要用以宣传党和政府的方针政策，倡导主流价值观，确保国家意识形态安全。商业传媒是具有企业法人性质的经济实体，参与市场竞争，自主经营、自负盈亏，通过向社会不同群体提供不同层次的、多样化的信息创造利润，满足自身的生存与发展。商业传媒不仅受制于法律还接受公共管理机构（公共基金提供资助的民间监督组织）的管理，防止其市场化运作中出现侵犯公共利益的现象。公共媒体为非营利性的公共服务组织，运营经费可以采取税收的方式收取，抑或由公共基金提供。公共媒体设立的主要目的是实现和保障公共利益，提供社会服务，特别是为弱势群体和少数群体提供社会服务。具体而言，公共服务性媒体可以是新媒体，但一定要有电视、报纸这样权威性较强的传统媒体，它要尽可能地将最广泛的群体包含在内，通过不同的节目编排，鼓励受众就社会管理问题进行不同观点的表达。公民服务媒体主要为积极从事社会运动的“第三部门”提供支持，推动公民社会的进一步成长和发展。专业型媒体领域应当由多个独立的、专业的“公民记者”组成。在我国公民记者的出现是近些年的事，虽然还不成气候，但有发展之势，这无疑为开拓专业型媒体领域奠定了基础。

当然，中国式的民主化媒介结构系统的建成还有很长一段路要走，因为公共媒体从缺失到成长的过程是艰难的，其间还包括很多不可控的因素，公民素质的提升、媒介从业人员的专业主义精神的培养、法律框架的完善等等都需假以时日。不过，媒介技术的迅猛发展、公民社会的日益成长使得这一目标的实现应该不仅是一种乐观的期待，重新构建合理的媒介结构系统一定是中国真正走向开放、民主、现代化社会的必经之路。

参考文献

[1]张金海，李小曼，传媒公共性与公共性传媒——兼论传媒结构的合理建构[J].武汉大学学报（人文科学版），2007（6）：865-866.

[2]郭讲用.微博约架：传媒公共领域的实践困境[J].当代传播，2013（3）：67.

[3]任滢.论公共传媒理论的公共性特征[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2010（2）：24-25.

[4]哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].上海：学林出版社，1999：35.

[5]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956：230-231.

[6]程样国，余琼.论公共危机潜伏期的预防和准备[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2004（6）.

[7]詹姆斯·卡伦著.史安斌，董关鹏译.媒体与权利[M].清华大学出版社，2006：56.

[8]汪红海.论“民主化媒介系统”中的和谐社会意蕴[J].东南传播，2008（1）：12-13.

[9]冉华，李明.文化体制改革背景下报业的改革发展与未来取向[J].武汉大学学报（人文科学版），2010（6）：759.