广西土壤重金属污染立法研究

冯共田

摘 要：广西是我国著名的“有色金属”之乡，矿产的开发和利用在促进当地经济发展的同时，也对当地的土壤带来严重的重金属污染问题。笔者建议，广西地区可通过对当地一般性地方立法和民族自治立法的完善，来解决所面临的土壤重金属污染问题。

关键词：土壤重金属污染；一般地方立法；民族自治立法；立法完善

一、广西土壤重金属污染概述

广西是我国著名的“有色金属”之乡，矿产数量众多。矿产的开发和利用促进了当地经济的快速发展，但同时矿石的冶炼也带来了一系列环境问题，[1]尤其是严重的土壤重金属污染问题。

（一）广西农田土壤重金属污染

目前，广西全区农田生态环境受到工业废水、废气、废渣及化肥农药不同程度的污染，部分农田遭受的污染已经十分严重。据当地环保部门不完全统计，广西全区大约有超过2.67万hm2农田受到不同程度的污染，受污染农田面积占水田面积的1.76%左右，每年约有4万吨粮食因此受到损失。其中，广西南宁市郊区菜地土壤的汞含量高于全国平均值，也比红壤表层土汞含量的平均背景值高。南宁市蔬菜中镉超标率为91%，最高超标倍数为6.2倍，有一半铅样品超标。[2]面对这种现实情况，如果广西的土壤继续被重金属污染，则当地的粮食安全问题将令人堪忧。

（二）广西矿区土壤重金属污染

广西是我国著名的“有色金属”之乡，其中锰、锑、铌、钽等储量居全国第一位，锡、伴生铟居全国第二位，锆居全国第三位，铝、钨、钒及伴生镓居全国第四位。因此，广西的矿场众多，形成了15个大规模的矿集区。但由于在开发过程中，缺乏对环境的保护意识，片面强调经济的发展，导致重金属废弃物排放量巨大，造成了矿区严重的土壤重金属污染。

以广西河池市为例，根据河池市环境局统计，2011年河池市排放的有色金属矿采选业废水量为6974.04万吨，有色金属冶炼和压延加工业废水排放量为2080.52万吨，分别占全市废水排放量的40.56%和12.10%。[3]但这些工业废水大多未能达到净化标准，对矿区周围的水体污染相当严重。

二、广西土壤重金属污染法律制度的构建与完善

笔者认为要彻底解决广西，乃至全国范围的土壤重金属污染问题，必须从正式立法出发，做到真正有法可依。因此，广西应根据当地的污染状况和民族特点，完善有关土壤污染防治的法律法规。

（一）广西土壤重金属一般性地方立法的完善

在国家未制定相关法律法规时，地方立法机关可以结合当地实际问题，先行立法为国家立法的制定积累经验。因此，在自治区层面上关于土壤重金属污染的立法，笔者建议重点以一般性地方立法来完善。同时，面对广西当前严峻的土壤污染形势，更应该尽快出台土壤污染预防和治理方面的法律法规。具体而言预防方面的制度应包括：土壤污染监测制度、规定土壤环境影响评价制度、加强农田土壤监管；治理方面的制度包括：土壤环境标准制度、土壤污染区的划定制度、污染土壤管制制度等。[4]

另外，还应学习其他地方的立法实践：比如《杭州市人民政府办公厅转发的农业局等〈2002-2006年杭州市中低产田改造建设实施意见〉的通知》中提到了“土壤障碍因子”的概念；《浙江省固体废物污染环境防治条例》规定了对污染土壤实行环境风险评估和修复的制度[5]，这些先进的概念和制度都值得广西借鉴。

（二）广西土壤重金属污染民族自治立法的完善

我国各少数民族地区生态环境状况迥异，通过全国性的立法亦不可能真正解决各地区的环境保护问题。[6]广西的土壤重金属污染是当地较为突出的环境污染问题。因此，广西在解决土壤重金属污染问题时应充分发挥民族自治立法的优势，结合当地民族特征，通过民族自治立法的完善来解决面临的土壤重金属污染问题。

1.自治条例的完善

一方面，广西应该继续不断修改和完善自治条例的内容，争取自治条例能早日通过，并在自治条例的内容设计中，加大对农田、矿区等重点区域土壤、水体等生态环境的保护，尤其是涉及少数民族生活生产的聚集地区。

另一方面，笔者建议，广西各自治县可以结合本县特色资源情况和土壤污染程度，在自治条例的自治权中增加一节“生态环境资源保护”，具体条文可以分为空气、土壤、水资源、森林资源、动物资源等部分。其中涉及土壤资源保护的条文，强调对土壤资源的保护原则，确定环境保护部门为土壤资源环境主管部门并明确其职责，规定土壤资源利用开发的具体程序，明确被污染土壤的治理过程（包括确立责任、污染治理基金等），农田、矿区等重点地区的土壤污染治理等。

2.单行条例的完善

可以说单行条例的核心其实是对自治权的一种落实[7]。广西自治县可以根据本自治县的实际情况和民族特点制定土壤污染防治方面的条例，污染较轻的地区重点强调土壤污染的预防，污染较重的地区重点强调污染的治理。在制度设计时，务必要具体详细、有操作性[8]，明确主管机关及其职责，细化预防和治理的方式和程序，规范相关基金的来源和使用。

3.变通或补充规定的完善

变通规定的合法性依据是宪法、民族区域自治法，但其直接的立法依据，首先是法律的明文授权。[9]广西自治区、自治县在上位法没有对土壤重金属污染防治做具体规定时，有权根据当地实际情况，对防治土壤重金属污染作出补充规定。例如在财税规定方面补充对相关企业税的征收、加大财政的支持等，充分行使变通、补充立法权， 加快对本地区生态环境的自治立法。[10]（作者单位：中央民族大学法学院）

[基金项目]国家社科基金项目：少数民族地区生态自治立法研究（13BMZ002）。

参考文献：

[1] 乔世明：《少数民族地区生态自治立法研究》，中央民族大学出版社，2014版，第271页。

[2] 白松濤，郭熙保：《广西矿业重金属污染现状调查与对策》，《社会科学家》，2010年12期，第117页。

[3] 黄奎贤，覃柳妹等：《广西河池市重金属污染现状分析与治理对策》，广西科学院学报，2012年28期，第321页。

[4] 李兴锋：《系统论视野下我国土壤污染防治之立法完善》，《技术经济与管理研究》，2013年2期，第125-128页。

[5] 王树义：《关于制定<中华人民共和国土壤污染防治法>的几点思考》，《法学评论》，2008年，第3期，第75页。

[6] 乔世明：黔西南布依族苗族自治州森林变通立法探究《民族研究》2006年第3期，第31页。

[7] 张雨声：《制定单行条例需要探讨的问题》，《新疆人大》，2007年3期，第17-18页。

[8] 乔世明：《少数民族地区生态自治立法研究》，中央民族大学出版社，2014版，第31页。

[9] 吴宗金、张晓辉主编《中国民族法学》，法律出版社，2004年版，第398页。

[10] 乔世明：《少数民族地区生态环境法制建设研究》，中央民族大学出版社，2009版，第59页。