中美基础教育筹资中各级政府角色比较

张笃明

摘 要：基础教育筹资除了强调政府主体性外，更为关键的是调整各级政府的角色定位，明确各级政府在基础教育资金管理和分配方面的责任与义务。本文在对基础教育筹资理论与实践分析基础上，通过文献研究和比较研究对比中美两国各级政府在基础教育筹资方面的作为，以期提高我国基础教育筹资的额度与效率，进而为我国基础教育财政资金的运作提供有益参考。

关键词：基础教育；筹资；政府角色；比较研究

基础教育是整个国民教育体系的关键性环节，决定教育经费规模与结构的筹资体制，是影响其发展的根本力量。我国现行义务教育法将基础教育经费制度由1995年确立的多渠道筹措经费、依靠人民办教育转向了依托政府财政投入发展教育。同时，国家在2010年《中长期教育改革和发展规划纲要》中也明确提出要健全以政府投入为主的教育筹资体制。至此，我国政府在基础教育筹资模式中的主导地位在政策上得以建立和完善。但在理论与具体实践环节，中央和地方各级政府间的教育经费合理分担仍没有统一标准，基础教育筹资中各级政府的角色定位仍需进一步调整与完善。

一、政府教育筹资理论分析

1.理论基础

现代公共经济学理论将全社会的产品分为纯粹的私人物品、纯粹的公共物品或服务、混合物品或服务三大类。由于任何消费者对公共产品的消费都不会削弱或减少其他消费者对同一消费品的使用，也不会影响整个社会的利益，且这类产品无法进行成本核算或成本核算的费用较高，一般都是由国家免费提供，因而也被称为准公共物品。按照这一理论划分，教育从整体上属于准公共物品，尤其是影响个体自我发展和国家国民教育的基础教育，公共物品属性尤其明显，国家理应成为其经费筹措的主渠道提供免费基础教育。

2.概念界定

基础教育目前在我国尚未形成一个公认的定义和统一的研究范式，人们约定俗成地将其看作国家对青少年实施的最低限度的教育。根据现阶段国内外关于基础教育定义的相关研究，考虑到我国教育发展的实际情况以及中美两国基础教育筹资机制的现实性，本文所指的基础教育是包含九年义务教育和普通高中教育的国民基本教育。基础教育筹资相当于教育投资过程的第一个环节，即在教育活动过程中各教育主体通过从社会总资源中筹措人力、物力和财力资源来发展国民基本教育，它是教育投资的量化表现，因此教育筹资也可视为教育投资量。

3.现实依据

基于公共物品的公平和效率原则，政府在发挥宏观调控职能以弥补教育消费和分配市场失灵时，应自觉加大教育领域的公共财政支出，发挥教育筹资主渠道的角色。由于政府按照受益范围的大小把公共物品或服务分为全国性和地方性两类予以区别对待，因而基础教育的生产或提供就涉及各级政府之间责任的划分。目前，世界各国政府为基础教育筹资的方式一般包括统一征收、设立单独税种、财政预算与专门税收两者并用这三种模式。前者是将基础教育的公共经费同其他方面的公共经费由税务机构统一征收，随后通过年度财政预算由财政部门按照特定比例拨付给教育部门；其次是单独设立教育税种，由专门机构及其人员负责征收，并把某项专门的税收作为教育经费的来源；也有部分国家，基础教育的公共经费一方面来自政府财政预算，另一部分则来自专门税收，中美两国即为该种模式。

二、我国各级政府在基础教育筹资中的作为

目前，我国教育财政制度属集权模式，但基础教育筹资体制却较为分散。一方面，各级政府间教育支出责任是以地方政府为主、中央和省级政府通过专项基金转移的形式对其进行补助。这将直接导致我国基础教育财政中立性的缺失，不利于基础教育的均等化资助。同时，随着我国分税制改革带来的政府间财政收入结构的变化，中央、省级财政收入与县乡级政府财力在国家财政总收入中所占的比重此长彼消，对应的各级政府基础教育投入负担与其财力明显不相符。

另一方面，我国基础教育经费筹措除政府财政预算拨款外，教育附加费也是其主要来源。相对于税费体制改革，长期以来低效的教育费附加依然没有转化成规范的教育税。同时，我国基础教育资金筹措中政府角色的缺位还体现在筹资责任重心较低。虽然我国2006年新颁布的《义务教育法》明确指出经费投入省级统筹，但从历年全国教育经费统计数据不难看出，我国基础教育仍以地方政府辦学为主，资金筹措基本靠本地财力。

三、美国各级政府在基础教育筹资中的作为

美国学校教育财政制度属分权模式，教育筹资包含由联邦、州和市地三级政府共同分担的政府拨款和学校自行筹集。在这里值得注意的是，相较于我国的教育附加费，美国地方政府对中小学教育投入的资金主要来自于财产税，学区用财产税作为公立中小学财政的支柱，这是州财政资金向学区分配拨款的基础。

目前，联邦政府对中小学教育的资助主要通过直接方式和间接方式。直接方式主要是那些专门指定给地方的基金，其类型包括主要赠予项目、对贫困家庭的孩子的补偿性资助、其他各种分类援助项目和援助那些坐落在“受联邦影响的地区”学校。间接资助是通过联邦拨款给各州，并要求各州将其中部分转给学区，或者通过税收减免或课税扣除方法间接传导，从而将教育经费至少是部分的转嫁给了联邦纳税人。当然，也有少数联邦资助项目要求一些州和地方提供配套资金，以期能够降低联邦成本。而美国国家教育财政计划则是将州政府资助体制划分为水平拨款、均等化拨款和非均等的配套拨款。水平拨款是以每个学生或教室为基础向学区输送资金；大多数州是利用均等化计划去分配那些未分类的普通基金，如基金项目、百分比均等化项目和保障价值的项目；除水平拨款和各种均等化拨款之外，还可以在配套资助的基础上获得某些额外资金来关注特殊教育事业。

总之，在中小学筹资方面，联邦政府集中拨付那些贫困家庭集中的地区，而各州政府则关注那些财产贫困的学区，尽管二者都致力于解决基础教育的均等化问题，但各州及州内之间的生均教育支出仍存在差别。因此，一方面政府需要提供均等化资助，另一方面各级政府间负责的教育计划也应明确，以保障教育资金总金额的稳定。

四、比较与启示

综观中美两国政府在基础教育筹资中所扮演的角色，其公共政策选择都是以公平和均等为基础，中央和省（州）级政府的角色通常定位于减少收入不平等与财富不平衡的情况，确保经费支出与社区财富无直接关系，即“社区财富中立”。同时，由两国近年来教育经费相关统计数据可知，中央（联邦）和省（州）级政府对基础教育经费投入在政府筹资中比重上升，是所有筹资中的主力。因此，国家在公共财政预算安排时要在确保教育经费支出稳定增长的基础上通过相关政策法规来确立各级政府的教育投入比例。中央政府作为教育财政分担的最终责任人，通过平衡各地区之间基础教育条件保证所有社会成员享有平等受教育机会；省级政府作为教育筹资的首要承担者，通过规范合理的教育财政转移支付制度均衡本国地区之间的教育财政能力，从而保证基础教育经费收入相对均衡。

参考文献：

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[2]唐斌.教育多元筹资问题研究——兼论第三部门在教育筹资中的作用[D].武汉：华中师范大学，2008.

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