“检审一体化”：论民事检察监督的边界*

2015-07-02谷佳杰

学海 2015年4期

唐力谷佳杰

“检审一体化”：论民事检察监督的边界*

唐力谷佳杰

我国民事检察监督制度呈现出“检审一体化”的现象。从立法发展来看，民事检察监督从“概括监督”、到“具体有限监督”、再到“强化监督”，对我国司法具有重要的实践意义。民事检察监督权应当在尊重法院审判权与当事人处分权的基础上，对民事诉讼起到例外性的监督作用。然而，从我国现行立法及司法解释来看，检察监督权的边界存在监督对象扩大化、监督范围无限制与监督程序“超职权”的弊端，且检察监督程序在证据调查权与听证程序的设置上具有“诉讼化”的倾向。只有保障法院的独立审判，尊重当事人的主体地位，进一步明确民事检察监督的边界，才能真正推动我国民事诉讼监督制度的完善。

检审一体化历史法律关系诉讼化

引言

我国检察监督制度是在借鉴前苏联检察制度的基础上，结合中国革命实践和现代法治体系而创设的具有中国社会主义法治特色的司法制度。从发展轨迹来看，该制度经历了初创、审检合一、停滞(检警合一)、恢复、审检并立的历史变迁。在历经80多年的发展后，我国已经形成了以法律监督为本质特征的检察制度，其最具特色的是对法院审判活动享有监督的权力。自1982年《民事诉讼法(试行)》明确规定检察机关对法院审判活动可以实施法律监督以来，学界对民事检察监督的相关争论就没有停止过。从我国民事检察监督立法发展来看，民事检察监督从“概括监督”、到“具体有限监督”、再到“强化监督”。由于立法规定过于粗略，民事检察监督实践操作缺乏规范性，产生了诸如监督范围和限度不明确等问题，甚至在实践中引发了当事人放弃诉讼制度所提供之救济权利而寻求检察监督等不正常现象的产生。

我国立法上对民事检察监督的范围采取的是“授权性”规定，以便于检察机关对民事诉讼实施有效监督。民事检察监督制度于1982年《民事诉讼法(试行)》制订时，在立法中明确加以规定，只不过规定过于概括以致缺乏操作性而使得实践中检察监督案件并不多见。自1991年《民事诉讼法》明确检察监督之抗诉方式及事由起，实践中民事检察监督逐步规范化。2007年《民事诉讼法》(修正案)拓展了检察机关抗诉的事由，将检察机关抗诉事由与当事人申请再审事由“合一规定”。2012年修改后的民事诉讼法将检察监督的对象扩及于民事执行活动。2013年最高人民检察院发布了《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》，进一步规范检察机关监督行为。从现行立法及最高人民检察院所制定的相关规则内容分析，民事检察机关的监督行为在一定程度上超越了“审判的界限”。民事检察监督既发挥了法律监督的作用，又在诉讼制度的基本框架外另设一套独立于审判的“错案”认定程序，呈现出“检审一体化”的现象。

本文旨在对我国民事检察监督制度产生的历史进行考察的基础上，检视检察监督立法及实践中存在的问题，分析民事检察监督的限度，提出民事检察监督今后发展的方向。

民事检察监督发展之历史考察

我国检察制度的发展大致经历了四个历史时期，民事检察监督在“审检并立”的基础上，检察机关被赋予监督整个国家法律被正确实施的重要职责，这是对检察机关功能扩展的一项创举。

我国检察制度肇始于新民主主义革命时期，“是伴随着中华苏维埃共和国临时中央政府的成立而诞生的。”①检察制度创设初期，在组织体系上检察机关与审判机关实行“审检合一”的设置体制，即在各级审判机关内附设检察员(长)行使预审、公诉等检察职能。②这一时期检察机关职权较为单一，主要是对刑事案件代表国家提起公诉，特别是“审检合一”的组织构架限制了其职能范围，不可能对法院审判活动实施监督。值得注意的是，这一时期的《陕甘宁边区暂行检察条例》规定检察机关除刑事公诉之职责外，还对“关于一般民事案件内之有关公益事项，如土地租佃，公营事业，婚姻”等案件实施检察行为，其检察职能范围较为宽泛。③这似乎找到了对于当前主张检察机关作为民事公益诉讼原告资格的历史依据，但这一时期并没有检察机关诉讼监督的立法及实践经验，可以说诉讼监督是建国之后才真正建立起的一项具有中国特色的检察制度。

1949年建国后，两个“宪法性”文件《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》明确了检察机关的法律地位，特别是创设了审检并立的司法体制，为检察机关对法院审判活动实施法律监督的制度建设提供了基础。建国初期中国百废待举，检察机关的重要工作是尽快建立完备、系统的组织机构，其工作重点是担负对刑事案件的公诉职责；不过，在这一时期，检察机关也尝试了对法院审判活动的监督，当然，这种审判监督，只是建国后检察机关在法律监督方面进行的一些探索，尚谈不上在制度层面上建立了检察机关的审判监督职能。这一时期的检察监督职能的设置，遵循的是“一般监督”的理论，这是受前苏联检察制度的影响较深而致。“不过，那时候的检察职能与现在不同，当时法律赋予检察一般监督的职能，范围很宽，即最高人民检察院和地方各级检察院分别对国务院所属各部门和地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员是否遵守法律，实行监督。”④

建国初期，由于对检察机关之功能认识上存在分歧，加之立法规定较为模糊，其监督范围过于宽泛，甚至于与其他机关的职能有所“冲突”。自1957年开始，接连进行的政治运动，对中国检察制度的发展造成了严重的打击，甚至一度法检两院被撤销。

文革结束后，检察机构及制度建设重新被提出，1978年《宪法》第43条规定了检察机关的设置，1979年《人民检察院组织法》首次明确了我国检察机关的法律监督地位，为中国特色社会主义检察制度的发展奠定了“宪法”基础，此后颁布实施的1982年《民事诉讼法(试行)》明确了检察机关对人民法院审判活动实行法律监督的原则。应当指出的是，1982年《民事诉讼法(试行)》的规定，仅仅是将民事审判的检察监督作为一项民事诉讼法的基本原则予以立法规定，但并无更为细化的具体规则和操作程序，这一时期民事审判检察监督工作基本上是处于一种探索性的尝试。

1991年《民事诉讼法》在继承民事审判检察监督原则的同时，明确规定了检察机关对人民法院审判活动实施监督的方式是对已经发生法律效力且有错误的裁判提出抗诉，明确了抗诉的事由和基本程序。在此之后，民事检察监督作业规范化加强，监督数量和质量有了明显的提高。1992年1月-2007年12月的数据显示，民事检察监督的案件数量较1982年民事诉讼法适用期间有明显的上升。见下表：⑤

时间民事检察监督案件数量19921061993119199430319955351996132019972605199818277199930313200036992200135870200228195200328210200428068200526536200625738200724675

值得注意的是，由于我国立法一贯坚持的“宜粗不宜细”的原则，1991年民事检察监督立法仍显问题较多，给实践操作带来了诸多难题。比如：法律规定检察机关提起抗诉的案件，人民法院必须进行再审。然而，因缺少规范再审程序启动时限性要求的程序性规定，一些案件抗诉后“不了了之”，也使得这一阶段早期的民事检察监督案件并不多见；再如，立法仅规定对法院生效裁判进行监督这一概括性表述，导致监督范围不甚明确，一些程序性裁定是否能够抗诉，调解书能否抗诉等，检法两家产生分歧；再有符合怎样的程序条件，才能提起抗诉，立法并无明确规定，这在一定程度上诱发当事人向检察机关申诉权的滥用。上述问题的存在，导致检察机关民事审判检察监督行为失范。这显然引起了立法机关的注意，2007年《民事诉讼法》(修正案)重点对再审制度和执行制度进行了较大幅度的修改，细化了当事人申请再审的法定事由，检察监督比照当事人申请之事由适用；更为重要的是，检察机关的抗诉行为对法院产生确定的法律效力，30日内必须决定再审，从而改变了法院消极对待检察机关抗诉行为的状态。2008年1月1日至2013年12月31日，检察机关民事审判监督案件又较上一时期有所变化。见下表：⑥

时间民事检察监督案件数量200824082200924750201026544201122967201236212201361591

2012年《民事诉讼法》(修正案)是1991年我国颁行正式的《民事诉讼法》以来最大规模的修法活动，从基本原则、基本制度到具体制度、具体规则，涉及方方面面。此次修改民事诉讼法进一步强化了检察机关对人民法院民事审判的监督地位，检察机关对民事审判的监督也从过去的“对人民法院审判活动”的监督修改为“对民事诉讼活动”实施法律监督；监督方式也从过去的对存在错误的生效裁判提起“抗诉”修改为“抗诉”和“检察建议”两种方式；监督过程不仅限于法院的“审判活动”，还扩展至法院的“执行活动”。因此，2013年的民事检察监督案件数量激增，不仅包括了对民事案件的抗诉，还包括了对民事再审案件和民事执行活动的检察建议。

中国民事审判检察监督发展的历史，不仅是对整个检察制度发展变迁的反映，更重要的是探索了实现司法正义的中国化道路。在保证法院依法独立审判的前提下，检察机关作为法律监督机关通过监督法院的审判行为，维护法律的正义和当事人的合法权益，在当下中国具有重要的实践意义。

民事检察监督法律关系考察

民事检察监督涉及到检察机关法律监督权与审判机关审判权的关系、检察机关检察监督权与当事人处分权的关系，对这两类关系进行深入的理论分析，能够厘清检察监督基本法律关系，界定检察监督的合理边界。

(一)检察监督权与法院审判权

从上文对我国检察制度发展的历史变迁可以看到，检察机关审判监督职能是我国检察制度发展到一定阶段才确立的一项制度，其立法的实践基础是自新民主主义革命以来我国检察制度发展的经验积累；其立法的理论基础是对公权力运行的有效制约理论。检察机关的审判监督职能，是我国检察制度的一大特色，其在确保司法公正方面具有积极的法律意义。就检察监督权与审判权之关系方面考察，检察权对审判权的监督除保证司法公正实现之法律意义外，在构建两者关系之规则时还应当考虑以下关系。

1．审判监督与审判独立之关系

根据《宪法》第126条和《民事诉讼法》第6条规定，人民法院依法行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干预，此规定被理解为人民法院独立审判之原则；而《宪法》、《人民检察院组织法》和《民事诉讼法》规定，检察机关是法律监督机关，依法监督诉讼活动。上述规定可以看出，人民法院独立审判原则并不能排除检察机关依法对法院的审判行为之监督，法院独立审判与检察机关诉讼监督形成了一对矛盾体。有学者从保障法院依法独立审判为出发点，主张弱化“检察监督”；⑦有学者则从实现司法公正为目的，强调强化“检察监督”。⑧可以说，关于审判独立与检察监督的关系，观点纷争迭起而难成共识。

我们认为，认识这一问题的基点必须从认识审判规律开始：民事诉讼是以两造对等辩论、法官居中裁判的对审结构展开，当事人通过主张、举证、辩论等诉讼活动揭示案件事实，而法官则依证据认定事实并正确适用法律对当事人的诉求进行评判；诉讼过程中重视当事人听审权的程序保障，强调公开审判原则、直接和言词原则，从而确保案件事实认定的准确性和裁判的公正性。从案件事实的探明来看，其遵循一套缜密、严格的庭审程序规范，主持审理的法官亲自听取当事人的陈述、证人当庭作证、双方质证，从程序上保证法官对案件事实认定的可靠性。再加之诉讼程序的层级救济保障，从理论上讲事实认定和法律适用是有相当保障的。但这并不是说法院经过上述程序所作出的裁判就100%的不存在问题，特别是在审判中还可能存在审判人员的枉法裁判行为而导致裁判错误或者不公正，这就使得检察监督成为必要。检察监督是从程序外部由第三方主体(非诉讼程序参与者)对法院的审判活动进行“干预”，这必定会对法院审判的独立性产生影响。因此，检察监督一定是建立在维护法院审判独立原则基础上的一种有限监督，否则检察机关就可能异化为“凌驾”法院之上的另一裁判主体。

2．审判监督与程序自救之关系

以解决纠纷为主要目的的诉讼程序，从起诉、诉前准备、开庭审判直至作出判决，立法设置了一套完整的程序，对法院与当事人的诉讼关系构建了诸多原则和制度加以调整。当事人作为纠纷的主体，享有广泛的诉讼权利并对法院形成了“程序约束”。为确保当事人的诉讼主体地位和裁判的公正性，程序法赋予当事人对法院审判行为质疑的权利，包括异议权、申请复议权、上诉权和申请再审的权利。这些权利构成了“程序自救”的保障机制，当事人可以通过行使这些诉讼权利，要求法院对其已作出的裁判行为进行“复审”，以保护自己的合法权益。“程序自救”保障机制的意义在于：第一，为程序内主体间相互“制约”提供制度保障。法院与当事人是诉讼中最为重要的主体，其诉讼关系是民事诉讼法程序规范调整的主要内容，法院的裁判行为对当事人具有拘束力；同时，也给予当事人对法院裁判行为的“异议权”，以形成相互“制约”，并为法院裁判的正当性提供保障；第二，有利于程序的安定性。从审判程序的功能来看，程序具有“作茧自缚”的功能，业已完成的诉讼程序被一一“打上封条”固定下来，不能随意推翻，此即体现了程序的安定价值要求，也是诉讼效率所使然。当事人纵然对法官的裁判行为有异议，也不能将经过的程序推翻重来，只能借助“程序自救“的制度安排来进行“复审”，从而保障诉讼程序运行的顺畅与安定；第三，吸收当事人对不利裁判的不满。允许当事人对法院裁判提出异议，由不同主体、不同层级进行“复审”，能够在一定程度上消除当事人对程序所带来不利益所生不满情绪。如果允许当事人放弃程序内自救程序而寻求其他非正常的救济方法，则程序所具有吸收不满的价值将没有意义。

通过以上分析我们可以得出这样的结论，诉讼程序本身即已为当事人就法院裁判不服提供了充分的“程序自救”保障，程序外的救济只能是例外情形，特别是委以第三方主体介入而实施必要的干预，则更是应当考虑程序自身为当事人提供的内在救济功能，以避免当事人滥用诉讼权利，浪费制度资源。

3．审判监督与司法权威之关系

判决一经生效即具有“拘束力”、“确定力”和“执行力”(给付判决)，确定力是法院判决效力的重要内容。判决的确定力内容包括形式上的确定力和实质上的确定力(既判力)，其是保证为生效判决所确定之法律关系的稳定性，确保民商事流转的安定性和可靠性。⑨因此，生效裁判未经再审裁判，其确定力不被推翻。生效判决之确定力，除具有维系生效裁判所确认的法律关系之稳定性功能外，其也彰显司法之权威。

检察监督的目的，是确保法院裁判之公正性，维护司法权威。然而，不可否认的是，检察机关如若过度行使检察监督权，表面上看是纠正错误裁判，但实际上也会对生效裁判的确定力和司法权威构成威胁。所以，检察监督在考虑对私权尊重的基础上，有必要限定监督的范围和设定必要的条件。通过诉讼监督，一方面纠正错误裁判实现司法公正；另一方面，也确保生效裁判的确定力和司法权威。

(二)检察监督权与当事人诉权之关系考察

从制度设置之目的看，检察监督权是对审判权的一种监督制约，以保证司法的纯洁性与公正性；在一般意义来看，诉权是现代法治国家为保障民众私权的司法救济而设立的宪法性权利，其基本内容是在私权被侵害或者与他人发生争议之时，可以寻求国家公权力的救济。尽管这种权利的性质具有公法性，但其却是当事人可以处分之权利。私法权利受到不法侵害或者发生争议时，当事人可以选择纠纷解决的方式，或以非讼方式寻求合情合理的解决，或以诉讼方式寻求法律上的正确解决。当当事人行使诉权提起诉讼而进入诉讼程序时，因民事纠纷的私法性质，民事诉讼法确立了辩论原则和处分原则，其基本的含义是当事人可以在法律允许的范围内自由处置自己的程序权利和实体权利，并对法院形成约束。

在审判监督这个领域，检察监督的对象是法院的审判行为，应当不存在对当事人诉权行使监督的余地，由此，在审判监督中似乎并不会涉及检察监督权与当事人诉权之关系。探讨这一问题，首先必须从我国审判监督的程序构造来进行分析。从民事诉讼法规定的审判监督程序来看，其本质是规定了案件进入再审的启动方式，并没有真正意义上的“审判程序”。从审判监督程序的启动规则来看，法院、当事人和检察机关均可在一定条件下启动审判监督程序。在这样的审判监督程序启动构造中，需要考察的是检察监督启动与审判监督启动、检察监督启动与当事人申请启动、审判监督启动与当事人申请启动之间的关系。总的协调原则是，法院和检察院应当尊重当事人的程序处分权，除虚假诉讼、法官枉法裁判等极少数导致裁判错误的情形外，应当尊重当事人对程序的处分权。

从一般意义上来考察检察监督与当事人申请再审的关系，检察机关应当尊重当事人对程序的处分权，在当事人未申请或申诉的情形下，不宜依职权启动监督程序。毕竟，民事检察监督的对象是涉及私权的民事裁判，检察监督而引起案件进入再审程序也应当是一种“例外”情形，而不是一种常态化的纠纷解决程序。检察规则所构筑的检察监督权与当事人程序处分权的关系，存在以下需要予以厘清的问题：

1．民事检察监督权应当积极作为还是消极有限度

我国现行的民事检察监督权是一种积极的监督模式。民事诉讼主要是一种“私益”诉讼，间或有涉及公益之案件审理，其程序的启动采“不告不理”之原则，即使案件裁判有错误，是否有必要通过其他程序加以纠正，应由当事人从时间、费用、自我认识的妥当性等“纠错”成本加以斟酌，其他主体不得替代当事人作此决定。从民事诉讼本质来看，民事诉讼检察监督固然是对法院审判权的制约，但其监督的对象却涉及当事人自身的程序利益和实体利益，检察机关在这一方面必须予以尊重，如此才符合民事诉讼的本质，也才符合民事检察监督的价值取向。

2．检察监督应当对当事人诉权行使有“制约”

诉权作为纠纷当事人参与诉讼的基础权利，在诉讼中外化为广泛的诉讼权利，这些诉讼权利能够确保当事人对诉讼程序的参与，并通过主张、举证、辩论等活动实现对自己实体利益的保护。当对法院所作之裁判有异议时，还可通过申请复议、上诉等权利的行使获得程序层级“自省”功能的自足保障，这是诉讼程序在实现法律正义方面的必然要求。然而，在诉讼实践中放弃其所享有的上述启动“复审”程序的诉讼权利，而谋求程序外的救济，要么向法院申请再审或申诉，要么向检察院申请检察监督或者申诉，无疑是滥用诉讼权利的一种表现。从制度设计的系统性来看，诉讼程序的层级等“复审”救济功能通常是对法院已实施之裁判行为正当与否的审查，具有时效性和保障性。时效性指的是时间上的快捷性，不仅是对当事人“复审”权利行使的时限要求，同时也有利于及时纠正法院不当之裁判行为；保障性指的是对程序安定性的考虑，不致程序上的过多耗费。层级等“复审”程序通常是针对未生效之法院裁判行为而采取的救济程序，或者尽管裁判一经作出即发生效力而给予当事人申请复议的权利，其复议审查通常较为简化或采书面复查之方法。无论属于哪一种复审救济，往往不会对法院业已完成的程序过程“推倒重来”，以维系程序的安定性。但是，当事人放弃程序内的“复审”救济而寻求程序外的特别救济程序，必然会对生效裁判的既判力、司法的稳定性和权威性构成威胁；一旦重启审判程序，业已完成的诉讼程序会被彻底推翻，诉讼成本、司法效率必受严重影响。

基于上述分析，当当事人放弃程序内启动“复审”程序之诉讼权利时，原则上检察机关不得再动用公权力启动再审程序，以确保检察机关对诉讼监督的正当性，此可谓检察机关对当事人诉权行使的“制约”。

3．检察监督与当事人的自我责任

民事诉讼法从程序保障的角度规定了当事人的诉讼权利及诉讼义务，特别是因民事案件主要涉及当事人私法利益，故采“辩论原则”与“处分权原则”来调整法院与当事人之诉讼关系。按照“处分权原则”，法院审理的范围及对当事人权利保护的形态等概由当事人决定，即“无诉无判”；依“辩论原则”，法院对事实的审理及证据调查，以当事人在辩论中主张之事实和提出的证据为限，不得依职权认定当事人未主张的事实，不得依职权收集当事人未提出的证据。可以说，“辩论原则”和“处分权原则”限定了法院审理案件的实体范围。这两项原则实际上隐含了一个更深层次的意义，即在当事人享有约束法官审判行为的同时，也承担了未主张或者未举证而带来的不利益，此即当事人因诉讼程序的约束性而产生的“自我责任”。

按诉讼监督法理，检察机关应当是对法院所为之审判行为的监督，若非法院审判行为而致使裁判有误，原则上不属于检察监督的范围。考察域外的民事诉讼立法，许多国家和地区都确立了集中审理原则，为确保案件能一次开庭即可作出裁判，相应地就需要对当事人上述事实主张和证据申请与提出等享有“专属权”的领域进行必要的限制，规定所谓的当事人“主张失权”、“答辩失权”和“证据失权”等失权制度。因当事人未主张的事实或未申请和提出的证据，或者当事人因失权而无法主张的事实或者提出的证据，法院没有能够作出符合“客观实际”的“公正裁判”，应当不属于法院的不当审判行为，而应当由当事人自己承担相应不利益的法律后果。在此种情况下，检察机关进行诉讼监督就缺少了正当性基础。

在再审程序适用的条件中，许多国家都对形成裁判错误中当事人的“自我责任”进行了规定，其不但要具备法定的再审事由，同时，也要求当事人对形成裁判错误具备“无过错”的条件，比如《德国民事诉讼法》第579条第4款即对此作了规定。⑩强调当事人诉讼程序的“自我责任”，一是可以促使当事人正当行使自己的诉讼权利，有效促进案件真实发现；二是划分法院与当事人的“责任界限”，实现程序后果的分担机制；三是有利提升程序效率，节约司法资源；四是可以提升司法的权威性。因此，在我国检察监督的制度设计中，必须考虑监督的正当性基础。

民事检察监督存在的问题分析

2007年、2012年立法机关两度出台《民事诉讼法》修正案，从立法上逐步完善了民事检察监督制度，既扩大了检察监督的范围，也明确了检察监督的“效力”，总的趋势是强化检察机关对法院民事审判和民事执行的法律监督。最高人民检察院也为全面落实民事诉讼法修正案的“成果”，制订了《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》，内容充实且可操作性强。不过，我们看到立法及司法解释在不断扩充检察监督权力和制定更为细化的操作规则的同时，一些不能回避的问题也由此而生。

(一)检察监督权限的边界问题

民事诉讼解决“私益”纠纷，遵守着一套为维持两造平等对审、法院中立裁判的程序规则，尊重当事人的程序主体地位，因而，法院的裁判行为受到当事人诉讼行为的制约。包括在程序进行方面和实体权益方面当事人所享有的处分权，提出什么样的权力主张，主张怎样的事实，提出何种证据等，均依当事人意思而为，法院原则上不得干预。就此而言，法院审判权的行使是有“边界”的：当事人未提出的证据法院不得自行收集、调查，当事人未主张的事实法院不得认定，当事人未主张的权利法院不能判决，此已构成了法院审判权的基本“界限”。然而，分析民事诉讼法之规定和司法解释之基本操作，我们发现法院在审判中所受到的制约，在检察监督中失去了意义，检察机关可以超越“审判范围”而为监督行为，从而导致民事诉讼法处分原则和辩论原则所构筑的审判基础“土崩瓦解”，在民事检察监督中不再具有法律意义。现有的检察监督规则“超限问题”主要表现在以下几个方面：

监督范围无限制。《民事诉讼法》第208条规定，人民检察院认为对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现存在再审事由时，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。由此可见，检察监督权的监督范围包括了判决书、裁定书以及特定情形的调解书。仅就监督范围而言，立法规定较为适宜，尤其2012年《民事诉讼法》(修正案)将损害国家利益、社会公共利益的调解书纳入检察监督的范围，符合检察监督的价值取向。

然而，《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第24条所规定的对法院生效民事判决、裁定和调解书的监督范围，具有开放性而无限度，极易导致检察监督权的过度行使。因为立法规定对检察监督的调解书限定了特定的条件，即损害国家利益、社会公共利益，而司法解释在实质上将检察监督的调解书范围进行了无限制的扩大。尽管从法律效力来讲，民事诉讼法的效力层级高于监督规则的司法解释。但最高人民检察院的司法解释更为细化，更具有操作性，也更为各级检察系统所适用，从而造成实践中检察院对调解书的监督范围扩大化。因此，检察监督的范围实质上并没有任何的限制，包括了判决、裁定与调解，这与民事检察监督的例外性、特殊性与限定性的价值取向与建构原理存在矛盾，更是会对法院独立审判功能与当事人诉权制约作用造成冲击。

监督程序“超职权化”倾向。《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第23条规定，“民事诉讼监督案件的来源包括：(1)当事人向人民检察院申请监督；(2)当事人以外的公民、法人和其他组织向人民检察院控告、举报；(3)人民检察院依职权发现。”从这一规则的内容分析，检察机关可以不受当事人处分权的约束，在当事人未提出申请之情形下依职权启动审判监督程序。从上述规则来看，(2)(3)两项的启动情形并没有考虑对当事人处分权的尊重，若不加限制必然导致公权对私权的过度干预，也会在相当程度上混淆检察监督权与当事人诉权的功能界限。

而《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第32条规定，当事人依法可以上诉但未提出上诉而向人民检察院申请监督的，原则上检察机关不予受理；第33条规定，当事人认为民事审判程序中审判人员存在违法行为或者民事执行活动中存在违法情形，依法可以提出异议、申请复议或者提起诉讼，而当事人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的，检察机关不予受理当事人的监督申请。从这些规定来看，比较好地体现了检察监督权与诉权的“制约”关系，规制当事人不当的诉讼行为和申请监督行为。从某种意义上来讲，也是对检察机关诉讼监督权的限制。但有些规则的制定却与现有的诉讼制度相冲突。比如：“当事人因自然灾害等不可抗力无法行使上诉权的”，检察机关可以受理当事人的监督申请。考察《民事诉讼法》之规定，当事人在上述情形下无法行使相应诉讼权利时，可以在障碍消除后10日内向法院申请顺延期间，这是当事人的一项诉讼权利。若当事人放弃此权利的行使而向检察机关申请监督时，理应视为当事人权利滥用而不予受理其申请。

(二)监督办案程序“诉讼化”问题

《民事诉讼法》关于检察监督程序的规定，仅限于检察机关已确认某一裁判为错误时如何提起抗诉引起再审程序发生之规则，而对错案的认定程序并无规定，最高人民法院关于再审的司法解释，也基本上是对法律规定的操作细化。然而，最高人民检察院出台的司法解释中，很多是关于提起抗诉前之错案认定程序规则。这些程序规则呈现出强烈的“诉讼化”倾向，不啻于凌驾于法院之上的又一“审判权”。

证据调查权。2012年《民事诉讼法》(修正案)新增加了人民检察院的证据调查权。《民事诉讼法》第210条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”而《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第五章“审查”中的第三节“调查核实”规定了人民检察院证据调查权的实施细则。从立法本意来看，人民检察院证据调查权的赋予，在一定程度上有利于检察院发现案件事实从而更好地作出判断。但从民事诉讼的本质来看，民事检察监督的对象是具有私益性的平等主体之间的民事纠纷。而民事诉讼是平等主体之间的对席构造，当事人双方具有同等的权利义务，其中包括证据的收集与提出。当事人未提出的证据，法院不得自行收集与调查。因此，法院在民事诉讼中的证据收集权限逐渐限制到极其受限的领域。然而从现行立法及司法解释规定来看，检察院在行使监督权过程中却享有过大的证据调查权，极易对民事诉讼产生负面影响。一方面，过大的证据调查权极易破坏平等主体之间的诉讼构造，从而打破当事人双方诉讼能力原本均衡之状态；另一方面，过大的证据调查权甚至超越了法院在民事诉讼中享有的权力，使得补充性的检察监督权凌驾于对民事诉讼作出判定的法院审判权。

当然，不可否认的是，检察监督权的行使需要基本的事实认定。而检察机关对案件事实的认识缺乏程序保障，通常也只能透过书面审查来把握判决是否存在事实认定上的问题。因此，最基本的情况核实是必要的，比如对案件卷宗的调取、主要证据的审查以及当事人的询问等等。但其他诸如咨询专业人员，委托鉴定、评估、审计，勘验物证、现场等，不应当属于检察监督权的范围。这样的证据调查权极易与检察机关在刑事案件中的侦查权相混淆，从而损害当事人的权利，甚至减损法院的司法权威。

听证程序。《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第50条规定：“人民检察院审查案件，应当听取当事人意见，必要时可以听证或者调查核实有关情况。”而第五章“审理”中的第二节“听证”规定了具体的实施细则，包括听证的具体人员、程序规则、会场纪律等。听证程序的设置有利于检察院更好地发现民事纠纷的事实，属于调查核实的方式之一。但从司法解释的具体内容来看，民事检察监督的听证程序有在法院审判程序之外另设“审判”程序之嫌。《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第61条规定：“听证应当围绕民事诉讼监督案件中的事实认定和法律适用等问题进行。对当事人提交的证据材料和人民检察院调查取得证据，应当充分听取各方当事人的意见。”而第62条更是对听证的具体顺序与开展流程进行了规定，其程序构造与民事审判程序极其类似。

检察监督启动审判监督程序的本质是规定了案件进入再审的启动方式，并没有真正意义上的“审判程序”。检察监督的具体程序构造应当以书面审理为主要方式，充分尊重法院的审判权与当事人的诉权。而司法解释以“诉讼化”的听证制度建构检察监督的程序构造，尤其对于证据的审查方式可能会肇致民事诉讼辩论原则的消解，极易混淆检察监督权与法院审判权的界限，从而使得检察监督权与法院审判权的功能定位模糊，造成检察监督权成为法院审判权的“审判权”，以致破坏权力的分工与制衡。

①②孙谦主编：《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社，2014年，第47、68页。

③参见闵钐《检察权配置的历史变迁与反思》，《国家检察官学院学报》2010年第5期。

④庄永廉：《四部人民检察院组织法——一部浓缩的检察史》，http://www.jcrb.com/zhuanti/jczt/rmjc60/xglj/200909/t20090917_263548.html，访问日期：2015/6/17。

⑤数据来源于1993年至2008年的《中国法律年鉴》以及最高人民法院研究室编：《全国人民法院司法统计历史资料汇编1949-1998(民事部分)》，人民法院出版社，2000年版。

⑥数据来源于2009年至2014年的《中国法律年鉴》。

⑦参见黄松有《检察监督与审判独立》，《法学研究》2000年第4期。

⑧参见江伟《略论检察监督权在民事诉讼中的行使》，《人民检察》2005年第9期。

⑨参见[日]新堂幸司《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社，2008年，第472页。

⑩参见[德]罗森贝克、施瓦布、戈特瓦尔德《德国民事诉讼法》(下)，李大雪译，中国法制出版社，2007年，第1210页。