加强“五化”建设破解优抚安置困局

夏春青 罗新文

加强“五化”建设破解优抚安置困局

夏春青 罗新文

优抚安置工作事关国家改革发展稳定大局，事关国防和军队现代化建设。党和国家历来高度重视优抚安置工作，不断提高优待抚恤补助标准，大力开展烈士褒扬工作，稳步推进退役士兵安置改革，持续加强军休安置服务管理，优抚安置工作取得了显著成就。但是，在政府投入大幅增加、优惠政策加速出台的同时，各种问题也层出不尽，优抚安置工作仍然面临前所未有的挑战和压力。破解优抚安置工作面临的困局，需要解放思想、锐意改革，从多角度、多层面下功夫、做文章。

一是一体化整合管理体制。优抚安置是一项社会工作，主要由民政部门承担，同时涉及中央、军队、地方等多层次、多系统、多部门。当前，各层次、各系统、各部门的职责边界不够明确，各自出台的政策不够衔接，运行机制不够协调。比如，在军队与地方之间，征兵“进口”时政策宣传和安置“出口”时政策落实时有不同；部队干休所和地方干休所军休干部的待遇差别很大。在部门与部门之间，由组织和人社部门负责的转业干部和由民政部门负责的转业士官，安置政策差别很大；教育、工商、人社等部门经常撇开民政部门出台有关退役士兵安置的优惠政策。在中央和地方之间，中央主体责任不足，中央出政策地方买单的现象比较普遍，地方负担过重的问题有加剧之势。管理体制不够顺畅，在一定程度上弱化了其统筹和整合优抚安置工作的力度，也影响和制约了优抚安置工作的长远发展。当前，要抓住中央深化改革的历史机遇，加强优抚安置管理体制的顶层设计，将分散在部队和地方相关部门的优抚安置及其相近的工作职能整合到一起，形成一个相对独立的管理体系；要明确和量化体系内各层级、各系统的职责，特别是要强化中央和省级政府的责任，让县和县以下政府多做服务少出钱，切实解决“谁出兵多谁负担重”的问题，真正调动基层的积极性。同时，在确立政府承担主体责任的基础上，要积极借助社会资源，处理好政府与社会、市场的关系，激发优抚安置管理体制的运行活力。

二是公式化规范补助标准。从现状看，国家关于优抚安置补助的一些标准不够明确，定性的、原则性的规定较多，定量的、公式化的规定不够。比如，《退役士兵安置条例》规定：“对自主就业的退役士兵，由部队发给一次性退役金，地方人民政府可以根据当地实际情况给予适当的补助。”由于规定不具体，各地的自由裁量权很大，补助标准也就大不相同，有的按居民可支配收入计算，有的按居民纯收入计算；有的依据士兵退役当年的统计数据计算，有的则依据上年度统计数据计算；有的实行定额补助，有的与年度经济指标挂钩，等等，标准五花八门，金额差距很大，甚至出现了经济发达地区补助标准低于经济不发达地区的现象，引发不同地区退役士兵的相互攀比。有的定性规定表述本身就不科学，操作起来难度极大。比如，《国防法》《兵役法》《军人抚恤优待条例》等都规定要保障优抚对象的生活不低于“当地的平均生活水平”，但统计部门公布的各项指标中并没有“当地平均生活水平”，从而使该政策陷入“有概念，无标准，难落实”的尴尬境地。此外，不同类别、不同层次优抚安置对象的补助标准往往相互独立，缺乏内在联系，政策的碎片化现象突出。要体现优抚安置政策的公平性，需要在国家层面建立惠及全体优抚安置对象、参照基数统一、具有合理梯度、城乡一体的补助标准体系，用公式化规范补助标准，系数化确定群体关系，使同一类型的优抚安置对象，因为各地经济发展水平不同而允许补助金额有差别，但是计算方法是统一的；不同类型的优抚安置群体享受的补助标准可以不同，但群体之间的关系系数是固定的，一个群体的待遇进行调整，其他群体相应调整，形成一种相互关联、良性的利益调整机制。只有这样，才能从根本上避免不同地区、不同群体之间相互攀比的问题。

三是积分化确定个人待遇。目前，一些优抚政策的逻辑起点有偏差，不是依据优抚对象的贡献大小，而是依据其当前的生活状况来确定待遇，出现了“谁困难给谁优待”“依困难程度确定优待标准”等问题，政策体现的是对优抚对象的救助而非优待。由于当前的生活状况是动态的，这就给政策的执行增加了难度，也给优抚对象上访提供了借口；在退役士兵岗位安置方面，一些地方政策不明朗，操作不规范，往往是有关系的岗位就好，没有门路的岗位就差，公正性、公平性受到质疑，政府的公信力受到损害，由此引发的退役士兵上访、拒绝上岗等现象时有发生。破解这些难题，合理的办法是建立贡献与待遇相匹配的优抚安置制度，充分考虑服役年代、年限、兵种、地区和服役期间执行任务性质、伤残程度、贡献大小，实行量化积分，依据个人得分享受相应待遇，包括岗位安置和各种优待。至于优抚安置对象存在的个人困难，可以在享受优抚安置待遇的同时，通过救助渠道加以解决。实行量化积分制度，需要抓住三个关键环节。首先要科学设计积分规则，合理确定优抚安置对象服役地区、军龄、职务、岗位、奖惩等方面的权重，确保服役时间越长、所作贡献越大、德能表现越好、工作环境越苦，优抚安置就越占优势。其次要坚持“五公开”，即政策公开、岗位（待遇）公开、程序公开、排名公开、结果公开。第三要加强监管，既防止弄虚作假、搞不正之风，又防止优抚安置对象应该享受的待遇落不到实处。

四是终身化提供精神慰籍。军事理论家约米尼在《战争艺术概论》中指出：“假使在一个国家里，那些牺牲生命、健康和财产去保卫祖国的勇士们，其社会地位还不如那些大腹便便的商贾，那么这个国家的灭亡就一点都不冤枉。”作者所讲的“地位”既包括经济地位，也包括政治地位；既包括服役时的地位，也包括退役后的地位。许多国家在为牺牲军人家庭和退役军人提供就业、住房、培训、保险等方面帮助的同时，都非常重视提高他们的政治地位，想方设法为他们提供精神关爱，增强他们的荣誉感。比如，美国将每年的11月11日定为“退伍军人节”，每逢这个节日，各地都会举行盛大的纪念活动，退伍军人们身着服役时的军装、佩戴着各式勋章参加纪念游行，普通百姓、政府官员甚至总统都积极参与；俄罗斯在每年的“胜利日”举行盛大纪念活动，邀请老兵参加；英国设有“阵亡将士纪念日”等等。我国对优抚安置对象的精神关爱也非常重视，形成了一些好的做法和传统，2014年，全国人大常委会通过了《关于烈士纪念日的决定（草案）》，以法律形式将9月30日设立为烈士纪念日。习近平主席在全军政治工作会议上提出：“要注重发挥政策制度的调节作用，增强军事职业吸引力和军人使命感、荣誉感，让军人成为社会尊崇的职业。”建立终身精神慰籍制度，既是落实习主席重要指示的内在要求，也是加强优抚安置工作的必然选择。当前，在保持优良传统和落实现有制度的基础上，要坚持物质和精神并重的原则，探索建立从当兵入伍到墓地安葬全过程的军人荣誉褒扬和精神激励制度，逐步实现由偏重物质保障向物质保障和精神慰藉并重转变，使广大优抚安置对象产生强烈的认同感、归属感和荣誉感，增强自豪感和自信心，进而形成强大的社会正能量。

五是法治化解决现实问题。法治是党和国家治国理政的基本方式，是推进国家治理体系和治理能力现代化的主要依托，当然也是优抚安置工作必须坚持的基本遵循。当前，优抚安置工作出现的涉法问题还不少。比如，个别省份乱开政策口子，擅自出台与中央政策不一致的政策，将企业退休参战人员纳入优抚保障范围；少数地区私设条条框框，拒绝接收符合法律、法规或中央安置政策的军休干部、退役士官、无军籍退职退休职工等；部分垂直管理单位以人事权在上级为由拒绝或变相拒绝接受当地政府的退役士兵安置任务；一些优抚安置对象诉求超出政策范围，上访、集访、缠访问题突出且呈现组织性、对抗性、长期性特点。这些问题的存在，破坏了优抚安置政策的统一性和严肃性，损害了优抚安置对象的正当权益，增加了职能部门的信访压力。必须贯彻“依法治国”理念，以法治思维和法制方式加以解决。具体讲，就是要运用法律手段开展工作和处理矛盾，做到遇到问题找法，解决问题靠法，创新发展先立法。作为优抚安置工作职能部门和工作人员，必须坚持依法行政，要按照“法定职责必须为”的要求，认真负责、敢于担当，把职责履行好、落实好，解决好行政不作为的问题；要按照“法无授权不可为”的要求，把权力关进制度的笼子里，严格遵守法定的权力流程，不搞法外设权，解决好行政乱作为的问题。

（作者单位：江苏省民政厅）