中外农村社区建设经验比较

中外农村社区建设经验比较

“社区”一词最早来自德国社会学家弗滕尼斯在1887年出版的《社区与社会》。美国学者查尔斯·罗密斯用英文Community表示“社区”，意指公社、团体、共同体。20世纪30年代，以费孝通为代表的一批中国学者，将Community翻译为“社区”沿用下来，表示以地缘关系为基础，人们之间结成的互助合作的共同体，这与以血缘关系为基础形成的互助合作共同体有显著区别。基于此，农村社区即农村一定地域范围内的人们以共同的利益和需要为基础，通过密切交往而形成的具有较强认同感的社会生活共同体。

因此，党的十七大报告及“十二五”规划都强调把城乡社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，要求农村社区建设立足于农民群众的日常生活需要，既要建设完善的农村社区公共设施和建立健全完善的农村社区组织体系，也要重视农村社区的公共文化建设，以满足农村社区居民的精神需求，增强社区的凝聚力、认同感和归属感。前者侧重于物质层面，后者侧重于精神层面。

一

发达国家农业总产值占GDP的比重很低，农业人口占总人口的比例很低。但发达国家的政府并没有因此降低对农村社区建设的支持力度。相反，许多发达国家政府采取各种措施，努力提高本国农村居民的生产生活水平，使得农村居民收入水平赶上甚至超过全国平均水平。发达国家农村社区建设主要呈现如下特点：

第一，规划和法律法规先行。

发达国家在农村社区建设方面，非常重视规划和法律的作用。如二战结束后，德国农村问题突出，城乡差别较大。为解决城乡差距日益扩大的问题，德国政府选择在面积最大的巴伐利亚州进行“城乡等值化”试验。试验在详细科学的规划指导下进行。这些规划包括村庄发展科学的总体规划和详细设计，也包括村庄发展的功能分区等。美国政府有一整套关于完善农村社区规划的法律法规，从联邦政府到州政府，再到基层政府，都有一整套科学的农村社区规划法规，包括生产、生活、娱乐等方面；各地严格按照法律法规行事，使得美国的农村社区建设真正做到有法可依，依法行事。加拿大为解决城乡发展不均衡问题，1998年以来，制订了“加拿大农村协作伙伴计划”，使其农村社区建设走上了科学化、规范化之路。

第二，政府主导。发达国家农村社区建设过程中非常重视政府的主导作用。通过设立专门的机构负责农村社区建设。如美国农业部的基本职能就是负责农村经济和社区发展，通过推动立法、制定各项农村社区建设的政策和监督政策的执行来行使主导权。美国农业部制定的政策涉及农村地区的社区发展、能源、水、住房、基础设施建设、商业、旅游、环境以及财政援助等各个方面。英国政府有农村事务部专业从事农村社区相关工作，该事务部通过战略制定、政策引导等实行对农村社区工作的主导。2004年，英国环境、食品与农村事务部出台了《英国农村战略》，全面阐述农村社区建设的战略构想和措施。2005年，欧盟制定了“2007—2013年农村发展政策”，用于指导欧盟各国的农村社区建设。加拿大政府以农业部为骨干，吸收联邦政府相关部门，组成跨部门的工作小组，统筹农村发展工作。通过“农村对话”机制，保证联邦政府能够及时了解农村的民意；通过“农村透镜”机制，增强各部门为农村服务的意识；对于有发展前途的农业相关项目，直接给予资金援助，对于有意愿到农村创业的团体和个人大力鼓励和支持；直接面向农村居民，为村民提供全面、科学、及时的信息服务等。

第三，因地制宜和循序渐进相结合。发达国家非常重视根据本国农村社区发展特点，采用因地制宜与循序渐进相结合的方法提升农村社区建设水平。如韩国针对20世纪70年代工农业发展失衡、城乡差距拉大的现状作出进行新村运动的决策，分3个阶段进行：第一阶段（1971—1973年）打基础，主要目标是改善农村生活条件，提升农民生活水平，缩小与城市生活水平差距；第二阶段（1974—1976年）自立发展，主要目标是维护社区整洁、美化市容等；第三阶段（1977—1981年）从物质建设为主转向到物质建设与精神建设并重。这一阶段主要是社会文化福利建设。配合这3个阶段的建设，韩国文部省专门制订农村社区教育规划。在这一方针推动下，韩国农村社区建设取得显著成效，现在其城乡差距明显缩小。

二

与国外农村社区建设相比，中国农村社区建设也表现出如下几个特点：

第一，农村社区发挥的功能和所处地位不同。在许多国家，社区通常行使自我组织、自我管理、自我监督和自我运营的职能；社区成员的自主管理权限、自主管理意愿和自主管理能力都比较强。但中国的农村社区普遍具有较为浓厚的行政色彩。在中国广大的农村地区，社区是以行政村为单位组建。行政村是中国最基层的群众自治组织，但是很多地方，村民自主管理的意愿和能力没有达到应有的高度，从而村民自治的功能没有得到完全体现。各级政府和其他组织行政干预的情况或多或少存在着。

第二，中国农村社区的建设尚处于初级阶段。一些发达国家经过几十年的建设，社区基础设施已非常完善，社区公共服务体系比较健全，具有较强的自我管理能力。发达国家的农村社区建设已度过了社区基础设施建设和组织建设阶段，正在向精细化的服务和多样化的精神文化生活方向延伸和转化，这一过程中更加注重社区的精神文化和生活品质的提升。而中国政府2006年才开始提出建设农村社区，可以说起步较晚，现在仍然处于打基础阶段。中国农村公共基础设施还不完善。许多农村社区交通、通信、医疗、娱乐等基础设施还没有达到为社区居民提供基本公共服务的水平。因此，中国目前农村社区建设还有很长的路要走。

第三，农村社区建设的法律、机制缺乏。在发达国家，政府对于农村社区建设有非常完善的法规体系予以保障。以美国为例，从联邦、州、地方政府3个层级对农村社区建设设置了完备的法律保障体系。在联邦政府层级，有《农业法》《土地法》以及相关的《环境保护法》。其中《农业法》主要针对农业家庭经济和繁荣、农村服务设施、农村发展战略、农村人口和迁移、农村劳动力和教育、土地使用、价值和管理、农村收入和福利等议题。除了立法之外，联邦层面还制定一些与农村社区规划相关的政策文件，作为立法的辅助工具，如《精明增长的城市规划立法指南》。除了联邦政府有针对农村社区建设的专门法规外，各州政府也结合联邦政府农业带的区划，制定了本州的相关农业社区建设法规。如佛蒙特州，该州有33部法律，其中农业法是与农村社区规划直接相关的，其他与社区规划相关的法律也有多部。与美国等发达国家相比，中国关于农村社区规划的法规体系尚不完善，正式的法律法规很少，使得中国农村社区建设缺少强有力的法律制度保障。

三

从目前中外农村社区建设的对比可看出，要使得中国农村社区建设取得实质性进展，应借鉴发达国家农村社区建设的经验，同时立足国情，形成有中国特色的农村社区建设思路和做法。

第一，完善农村社区建设规划和法律法规体系。要使农村社区建设能够有计划、科学地进行，需要制定适合中国国情特点的农村社区建设法律法规体系。要根据国情，制定与中国社会主义新农村建设、全面建设小康社会的总体战略相一致，并且具有较强针对性和可行性的农村社区建设法律法规体系。当前重要的是农村社区建设规划、农村社区建设投入和管理方面的法律法规，以及农村社区文化建设、农村社区医疗、教育等方面的专项法律法规的建设方面。立法部门需要加强调研，尽快出台相应法律法规体系，为中国农村社区建设提供重要的法律依据和保障。

第二，提高农村社区自我管理、自我服务能力。一要加强对村级组织管理能力的提升。上级党委政府应该有针对性地通过举办各种培训，派干部驻村帮扶等措施，带动村级组织成员能力的提升。二要完善村级组织管理的内容。在抓好经济发展的同时，进一步强化对于精神层面、社会保障方面的管理和探索。三要制定农村社区发展的指标体系。这种指标体系做到物质与精神结合，涵盖农村社区建设（如道德、文化、社会保障、健康、邻里关系等）的各个方面。

第三，加强农村社区人才体系培养。农村社区管理人才的素质很大程度上影响到农村社区建设的成效，因此必须采取措施加大农村社区人才培养力度。一方面，可以在高校设置相关专业，专门培养农村社区建设人才。另一方面，要加大农村社区人才实践培养和使用。可以在实施大学生村官制度基础上，增设一些农村社区管理人员岗位，选聘合适人员专门负责农村社区建设工作，与村干部相互配合，共同为加快建设和谐、稳定、可持续发展的农村社区作贡献。

（陶爱祥）