对口援疆工作绩效评价指标体系框架设计

□文/闫海龙

（新疆维吾尔自治区发展和改革委员会经济研究院 新疆·乌鲁木齐）

一、影响援疆工作效益发挥的主要因素

新一轮对口援疆工作是事关新疆乃至全国发展稳定大局的重要政治任务，是新时期国家重要的战略决策，也是新疆和19个援助省市当前和今后的一项重要工作，需要持续有力的推进落实。因此，全面分析认识影响援疆工作效益发挥的各种因素条件，将是设计构建新一轮对口援疆工作绩效考核评价指标体系的重要支撑。

（一）政策因素。对口援疆工作的相关政策是由国家层面统一制定，但是由于援疆工作点多面广，受援区域间差异巨大，因此在统一的顶层设计体系下，可能会对政策主体无法实现全面覆盖，对各方利益不能有效兼顾，政策的执行落实因为实际操作区域和操作者的差异而产生偏差，有效性大打折扣。在援疆工作的实践过程中，也存在因为政策的针对性以及沟通衔接不畅等问题而导致援疆政策的连续性受到影响。因此，在对口援疆绩效考评过程中，必须要充分考虑相关政策措施的针对性、操作性等因素。

（二）执行因素。新一轮对口援疆工作作为国家战略，援助双方高度重视，在国家统一安排部署下，就做好援疆工作进行了详细具体的发展及实施规划，也制定了一系列相应保障措施。但如前所述，援疆工作点多面广，涉及领域众多，在执行实施过程中需要控制的行为量较大，因此规划政策的落实执行难度较大。所以，从某种意义上说，援疆工作效益最大程度的发挥取决于规划、政策的有效落实执行。特别是对19个援疆省市来说，因为援助地的经济社会发展基础、发展条件和最紧迫的发展需求各不相同，需要充分结合各自优势与受援地特点，来制定实施符合当地实际的援助规划，其援助重点和援助模式势必会有所差别。因此，也客观上决定了援疆工作绩效考评过程中必须要制定全面、系统、客观、公平，同时又能充分体现不同区域特点和工作成效的绩效考核评价指标体系，最大程度确保各地规划和政策的落实执行。

（三）资金因素。新疆自身财力不足，在民生、基础设施建设领域投入有限，欠账较多。因此，资金援助仍然是新一轮对口援疆的关键，各项援助工作的顺利开展必须有足够且能及时到位的资金以及有效的资金使用机制做保障。截至2013年底，各援疆省市累计实施援疆项目3，223个（不含兵团，下同），拨付援助资金359.2亿元，占五年规划总量的63.6%；2014年1～6月，19个省市援助资金到疆68.9亿元，占全年计划援助资金109.5亿的63%。在资金使用上，19个省市分别采用了专款专用、“交钥匙”工程等不同的模式，在一定程度上保证了资金的有效使用，但在资金的使用过程中，由于受项目被动调整或者任务临时变化等情况影响，个别情况也存在着“拆东墙、补西墙”现象，资金的使用机制尚存在进一步提升完善的空间。总体来说，19个省市的援疆资金在拨付时间、使用安排以及进度安排上都有不同，而且具体的资金使用方向也各不相同。因此，在绩效考核的过程中，应充分考虑资金因素在援疆工作绩效考核评价工作中的影响和作用。

（四）环境因素。环境因素可分为自然环境和社会环境两个方面。对援疆工作来说，除受援地自然环境影响外，当地的经济、社会、政治、文化、科教、技术与观念等也直接影响着对口援疆工作的成效与进展。如不同受援地经济发展水平、社会结构与政治稳定状况各不相同，政府工作人员服务发展理念与民众的生活习俗观念也存在明显差异，特别是受援地公众的文化知识水平对援疆工作的实施和绩效评价有着显著的影响。环境因素的影响一方面表现为对援疆工作的理解参与程度；另一方面也会因为整体社会环境的差异，对援疆工作的预期成效造成影响。此外，19个省市各不相同的评估方式和评估标准也会影响评估结果及评估信息的及时准确传送。

二、援疆工作绩效考核评价指标选择的依据

（一）要有助于新疆实现社会稳定和长治久安的根本目标。援疆工作绩效考核不同于企业或者事业单位绩效考核管理，作为必须长期坚持实施的重大国家战略，一切工作都要围绕新疆工作的核心关键，即实现新疆社会稳定和长治久安这一根本目标展开，必须处理好经济发展、民生改善、深化改革、民族团结和社会稳定等各个方面的关系。因此，援疆工作绩效考核评价指标也必须围绕着新疆实现社会稳定和长治久安这一根本目标来选择建立。

（二）要有助于全面提升新疆的自我发展能力。从国家战略层面考虑，新一轮对口援疆工作的根本是全面提升新疆的自我发展能力，要通过“授人以渔”的援助模式，促进新疆“造血”功能的增强。要通过资金、产业、智力等全方位的援疆，切实增强新疆经济社会的自我发展能力。因此，在援疆工作绩效考核评价过程中就必须充分考虑是否有效提升了新疆的自身发展能力。将促进提升新疆自我发展能力的相关指标列入援疆工作的绩效考核范围，不仅是对当前援疆工作“授人以渔”机制效果的考核，更是对下一步援疆工作重点和方向的准确把握，有助于将“输血”与“造血”、“硬件”与“软件”、“支援”与“互利”相结合，增强援疆工作实际效果。

（三）要有助于体现经济社会发展的区域差异和特殊性。新疆地处西北边境，是维护国防安全和社会稳定的重要屏障，也是我国全面扩大向西开放的窗口，更是丝绸之路经济带建设的核心区，新疆工作在党和国家工作全局中具有特殊重要的战略地位。但同时新疆地域广阔，经济社会发展相对滞后，区域之间甚至区域内部都存在较大差异，特别是南疆北疆发展差距大，部分区域的落后面貌长期没有明显改观，就业、教育、贫困等问题比较突出，民生改善与经济发展还不够同步，社会稳定形势严峻，暴力恐怖事件频发，意识形态领域反分裂斗争和“去极端化”任务繁重艰巨。不同区域的援疆工作重点、方向和模式也必须适应当地的特点和需求，所以在对口援疆工作绩效考核评价过程中还应充分考虑不同受援地的区域特色和区域差异问题。

（四）要有助于完成国家的战略目标要求。举全国之力支援新疆是新一轮对口援疆工作的一大特点，两次新疆工作座谈会以及四次全国对口援疆工作会议上，都对援疆工作的目标任务进行了明确要求，而且还根据最新形势发展变化和地方经济发展、民生改善的实际需求，进一步优化调整援疆工作目标，以确保国家战略目标的实现。各省市援疆工作也根据国家要求的目标任务，制定具体的对口支援规划，并安排落实每年度的援疆工作任务。因此，在对口援疆工作绩效考核评价过程中，还需要考虑援疆工作的落实执行是否有效完成了国家的战略目标要求，要通过绩效考核评价，确保对口援疆工作的目标方向更加清晰明确。

（五）要有助于凸显开展绩效考核评价工作的目的。开展对口援疆工作绩效考核评价的目的就是为了总结前期工作经验，及时发现问题，从而为下一步提高援疆工作效率、增强援疆工作成效提供依据。因此，在绩效考核评价的指标选择上，要充分凸显这一目的，在考核指标设置上要便于考核主体进行操作，便于考核对象有效实施，要重点突出国家要求必须完成的关键领域考核，充分体现各援助省市的工作特点，有效调动各援助省市工作的积极性和创造性。

三、援疆工作绩效考核评价指标确定的原则

（一）战略性和科学性相结合。对口援疆作为一项长期的战略任务，绩效考核评价指标必须要具备战略性和指导性，要能为实现对口援疆的战略目标服务。同时，作为科学评价对口援疆工作的一整套完整指标体系，在设计过程中还要依据对口援疆省市的特点和新疆发展的实际需求，充分把握绩效评价指标内涵的正确性、指标体系设计的完备性、评价方法的逻辑严密性，体现指标设计的科学性。

（二）突出重点与全面系统相结合。对口援疆工作的系统性和复杂性，决定了其绩效评估指标体系必须是一个既突出重点又全面开放的系统。考核评价指标的设计一方面要涉及到对口援疆工作的各个领域，避免出现明显的误导和偏差；同时更要突出对重点领域和关键性的工作的特别考虑，要通过科学合理的指标来综合反映19个省市援疆工作绩效水平。因此，绩效指标的设计要在反映全面和突出重点的基础上进行系统分析，实现整体的最优化。

（三）相对性与统一性相结合。在绩效评价指标的设计选择中，应保持相对性指标和统一性指标的结合。例如，各受援地的GDP、财政收入等指标一般为绝对指标，能反映一个地区经济发展等整体情况，但当对19个省市各自的援助地同时进行比较时，由于受援地的经济基础等条件的明显不同，上述绝对指标就无法体现援助工作的实际效果，因此必须要考虑通过相对指标进行对比评价，如GDP增长率、人均纯收入增长率等指标。同时在对口援疆工作绩效考核评价过程中，还需遵循指标的统一性原则，包括时间的统一、计算方法的统一等，以保证考核评价结果的公平和可比性。

（四）定量指标与定性指标相结合。定量指标是通过具体的实际数字直观反映工作绩效水平，依照明确定量指标进行评价考核时，往往可以得到准确、清晰的评价结果。特别是关于促进经济发展等领域，可更多采用定量指标分析评价。但由于对口援疆工作的复杂性和广泛性，不是所有工作都可以通过定量指标进行体现，特别是关于民生改善、民族团结、交流交往等领域的工作更需要通过当地民众的满意度等定性指标来衡量。因此，援疆工作绩效考核评价的指标体系必须是定性和定量指标的有机结合，必须是多维度的复合分析结果。

（五）可比性和可操作性相结合。援疆工作绩效评价的考核主体是国家，实施的对象是19个援助省市及其援疆前方指挥部。因此，指标体系的设计选择必须考虑不同省市、不同受援地的区域差异，考虑不同省市统计指标的差异，要面向所有援疆省市进行综合评估。在具体指标选择上，就需要体现考核评价指标的可比性，使统计口径和比较范围尽可能保持一致。同时，在指标设计时还要考虑指标的可操作性，如评估指标概念清晰，表达方式简单易懂，数据来源易于取得等，有利于考核工作的顺利进行。

四、援疆工作绩效考核评价指标体系构建方法

（一）工作分析法。工作分析，是针对某项工作，就其相关内容与责任的资料，给予汇集以及研究、分析的程序。具体包括了观察法、访谈法、问卷调查法、工作日志法。

1、观察法。观察法是工作人员在不影响被观察人员正常工作的条件下，通过观察将有关的工作内容、方法、程序、设备、工作环境等信息记录下来，最后将取得的信息归纳整理为适合使用的结果的过程。此方法取得的信息比较客观和真实，但这种方法对观察者的实际操作经验要求较高，适用于标准化的、周期短的以体力活动为主的工作，不适用于工作循环周期长的、以智力活动为主的工作，且一般多与访谈法同时使用。

2、访谈法。访谈法是访谈人员就某一岗位与访谈对象，按事先拟定好的访谈提纲进行交流和讨论。访谈对象包括:该职位的任职者、对工作较为熟悉的直接主管人员、与该职位工作联系比较密切的工作人员、任职者的下属。为了保证访谈效果，一般要事先设计访谈提纲，事先交给访谈者准备。访谈法有利于收获全面性的信息，例如标准化与非标准化信息、体力工作与脑力工作信息、工作经验与任职资格等，特别适用于对文字理解有困难的访谈对象。但在访谈过程中，容易造成访谈对象的戒备心理，回答的信息会有所保留，访谈者需要从答案中筛选判断信息的准确性。根据访谈对象的数量，可以分为集体访谈法和个别访谈法；根据层次，可以分为常规访谈法和深度访谈法；根据媒介，可以分为当面访谈法和电话访谈法。

3、问卷调查法。问卷调查是根据工作分析的目的、内容等事先设计一套调查问卷，由被调查者填写，再将问卷加以汇总，从中找出有代表性的回答，形成对工作分析的描述信息。主要有开放式和封闭式两种形式。开放式调查表由被调查人自由回答问卷所提问题；封闭式调查表则是调查人事先设计好答案，由被调查人选择确定。在问题的设计中，要充分考虑全面和突出重点，囊括客观性和主观性以及检验性等问题，问题的设计能够体现各种已经发生和正在发生的各种事实和行为，能够体现被调查者的思想动态、感情等内容。因此，问题的设计必须体现客观、必要、可操作、被调查者自愿等原则。答案的设计尤为重要，首先与问题必须具有相关性、同层性、完整性、互斥性等特点，同时还需保证答案分析的便捷性，即统一唯一编码，对每一份问卷和问卷中的每一个问题、每一个答案编定一个唯一的代码，并以此为依据对问卷进行数据处理。

4、工作日志法。工作日志法是指任职者按照时间顺序详细记录下来自己的工作内容和工作过程，然后经过工作分析人员的归纳、提炼，获取所需工作信息的一种工作分析方法，又称工作活动记录表。根据不同的工作分析目的，需要设计不同的“工作日志”格式，这种格式常常以特定的表格体现。通过填写表格，提供有关工作的内容、程序和方法，工作的职责和权限，工作关系以及所需时间等信息。此方法获得的信息可靠性较高，适用于获取有关工作职责、工作内容、工作关系、劳动强度等方面的信息；但不适用于工作循环周期较长、工作状态不稳定的职位，且信息整理量大，归纳工作繁琐。

（二）个案研究法。个案研究法是指对某一个体、某一群体或某一组织在较长时间里连续进行调查，从而研究其行为发展变化的全过程，这种研究方法也称为案例研究法。该方法直接描述人们在工作中的具体活动，因此可揭示工作的动态性。由于所研究的行为可以观察和衡量，所以用这种方法获得的资料适用于大多数的工作分析。一般来说，作为个案研究对象的个别应该具有以下三个显著特征:一是在某方面是否有显著的行为表现；二是与这方面有关的某些测量评价指标是否与众不同；三是主要关系人是否都有类似的印象和评价。个案研究法又可细化为追踪法、追因法等具体方法。

个案追踪法:就是在一个较长时间内连续跟踪研究单个的人或事，收集各种资料，揭示其发展变化的情况和趋势的研究方法。追踪研究短则数月，长达几年或更长的时间。

（三）经验总结法。经验总结法是通过对实践活动中的具体情况，进行归纳与分析，使之系统化、理论化，上升为经验的一种方法。总结经验过程中，选择总结对象要有代表性，具有典型意义；要以客观事实为依据，定性与定量相结合；全面考察，注意多方面的联系；要正确区分现象与本质，通过上升到理论高度，得出规律性的结论；要有创造革新精神，不受因循守旧思想观念的束缚；要针对教育活动的完整过程，并以先进经验的总结为主。

绩效考核评价指标体系构建的方法还有很多，非常庞杂，每个方法下又会衍生出多种具体方法，因此在方法的选择确定上，必须根据考核要求和目的，根据各地实际特点，坚持因地制宜、因时制宜原则，选择最能体现工作特点和实际效果的方法，在考核过程中力求客观、公正、科学、合理，绩效考核有操作性、有针对性，能突出重点和特色。

［1］付玉翡.对口援疆政策的实施与成效考察研究［D］.新疆师范大学，2013.

［2］罗斌.当前对口援疆政策的实施现状研究［D］.中南大学，2011.

［3］段利.对口援疆政策背景下新疆区域经济发展的思考［J］.中国市场，2011.19.18.