民间社会组织的资源、绩效及与外部主体良性互动——以恩派为个案

陈祝平 杨 涛

（南京大学 政府管理学院，江苏南京 210093）

民间社会组织向政府、企业和社会获取资源支持，为服务对象提供社会服务。社会组织的非营利性决定了其资产必须永久性地投入到公益事业，即使组织解散，组织资产也不能由创办人或者投资人收回，而只能再投入到公益事业中。①冯俏彬：《政府管理与支持社会组织的国际经验及对我国的启示》，《财政研究》2013年第7期。社会组织的非营利性及其衍生的公益职能，表明政府和社会主体应当为其提供资源支持，而社会组织必须善用公益资源，并承担相应的责任后果。外部主体对社会组织的资源输入是社会组织实现自我发展的前提条件。同时，社会组织必须对资源输入主体予以积极的回馈，才能与之建立良好的合作关系，也才能建立社会公信力。事实上，社会组织是在与外部主体良性互动中实现自我发展的。

一、社会组织与外部主体良性互动：一个理论框架

社会组织的发展态势是内外主体互动作用的结果。外部主体的资源输入是社会组织生态环境的必要构成。社会组织在获取外部主体资源支持的同时，要守住组织自主性不受侵蚀；同时，还要发挥内在动力，最大限度地确保组织运作的效能，以满足投资主体的要求和期望，还要满足案主对服务的需求。社会组织发展需要内在动因和外在条件同时具备，不能缺了任何一个方面。若一个社会组织缺乏内在动力，就不会有开拓进取精神，也就不会有组织发展所需的活力和行动力。外部的资源支持是社会组织发展的外在条件，也是组织生存与发展所必须依赖的。事实上，内在动力与外部生态环境相互作用而实现组织发展。图1显示，社会组织与外部主体良性互动的发展机制含有相互关联的四个层面。

图1 社会组织与外部主体互动发展的四个层面

一是社会组织的内在动力。社会组织的内在动力体现在组织创新与组织活力，体现在组织成员的自立自强和开拓进取。组织内在动力是由组织成员衍生出来的，因而与组织成员的构成直接相关，与组织成员的价值观、职业观和责任心有关，更是与组织人力资源管理有关。也就是说，社会组织内在动力有赖于良好的组织成员结构，更需要良好的组织行政与人力资源管理，以激励组织成员为组织发展付出努力。

二是外部主体对社会组织的资源支持。社会组织功能作用的发挥，需要外部主体的资源支持，需要与各类外部主体建立网络支持关系。社会组织不仅应当积极争取政府的有力支持，还要积极与企业和社会主体开展项目合作，或是募集公益资金，或是承接公益服务。社会组织应当发展市场竞争所需的经营能力，可以适当通过营利性项目收入补充组织公益性支出。

三是社会组织在与外部主体互动作用中守住自主性，确保组织自治权不受侵犯，能够自主设置组织目标和决策事宜。我国各级政府在公共资源分配中的地位，决定了社会组织很难不依靠政府获得生存所需的资源支持。只要社会组织与政府签订服务合同，社会组织就要丧失部分自主性，比如在组织目标与运作方式上做出妥协，关键是要将所付出的代价限制在在合理的范围内。

四是资源输入主体对社会组织的监督审查，在社会服务领域实施激励与退出机制。资源输入主体是社会组织监督与评估的当然主体，还可由第三方担当此职责。在强调外在监督审查的同时，社会组织必须实施内部管理以加强自律建设。

社会组织应当积极争取外部主体的资源输入，履行所承担的角色职责，同时积极回应外部主体所设置的激励与退出机制，以良好的绩效成果回馈支持主体，满足外部主体对社会组织的要求，在良性互动中实现社会组织的发展目标。

二、民间社会组织的外部资源与自主性

1.资源的类型与渠道

外部主体对社会组织的资源支持，体现在两个方面，一是资源数量方面，一是资源类型方面。就数量而言，要求供给足够数量的资源。就资源类型而言，要求能够满足社会组织不同的发展需要。可将社会组织所需的资源类型分为四类。一是外部主体对社会组织合法性的认同。其中，政府对社会组织的合法性认可是其提供支持的前提条件。另外，法规政策也是社会组织获取资源及开展活动的重要依据。二是外部主体对社会组织的资金支持，其中，政府可采取购买服务和税收减免等方式，企业可采用捐助和项目合作等方式。例如，恩派承接闵行区政府项目，争取政府的资金输入。恩派与上海市慈善基金会合作，承办公益机构成长扶持计划，为入选的社会组织提供平均10万元的资助款项；恩派还与汇丰银行合作，为社区服务类组织提供140万元的公益资助。恩派创设的凤巢项目已经在上海公益事业发展基金会（联劝）设立了凤巢社会创新专项基金，用于公益项目培育和公益组织发展。此外，社会组织还可经营收费性项目。三是智力支持，即为社会组织提供教育培训和咨询服务。例如，恩派的智力支持有资深创业人士、天使投资人、咨询顾问和知名学者。恩派还与上海大学和民政局合作建立上海社会创新研究院，通过课题研究的方式，为社会组织提供智力支持。四是为社会组织提供人才支持，比如由企业高管、退休官员、学者和公益代表担任社会组织理事、监事或顾问。社会组织在与外部主体互动作用中，要有目的地争取组织发展所需的关键资源，而且要通过特定资源的获取实现组织资源的全面发展。需要强调的是，政府不仅是资源要素的直接输入主体，还是公益事业的倡导者和组织者，协助社会组织与各类外部主体建立网络支持关系。

社会组织在资源来源渠道上可区分为单一的政府来源和组合式多渠道来源。单一的政府来源是指社会组织所需资源单一地来源于政府部门。组合式多渠道来源是指社会组织所需资源来自各类外部主体。相比单一的政府来源，组合式多渠道来源更有利于社会组织发展。①胡薇：《双轨制：中国社会组织发展的现实路径分析》，《中国行政管理》2013年第6期。如若社会组织的资源来源是多渠道的，则可缓解政府的财政压力。在政府资源支持不足的情况下，多渠道来源有助于分散组织风险，获取更多的资源，且在资源类型上更加多样。相比多渠道来源，单一的政府来源潜藏的风险较大，因为一旦此种资源渠道断开或不稳定，社会组织就会陷入资源短缺的危机中，进而会危及到组织存亡。社会组织越是依赖于政府，政府对社会组织的干预性权力会越大，就越有可能危及到社会组织的自主性。

根据社会组织资源来源渠道和资源的足够与否，可将社会组织资源输入区分四种类型，如表1所示。在四种类型中，社会组织所希冀的是“资源足够且多渠道来源”。社会组织在获取政府支持的同时，还必须获取企业、基金会和公众的资源支持，争取在政府与社会主体上都获得资源支持。如果社会组织的资源渠道越是多样，那么组织资源越是充分，与外部主体交易谈判的能力就越强，就越能守住自主性不被侵犯。因此，在强调政府对社会组织的资源支持时，社会组织必须发挥内在能动性，积极与各类资源主体互动合作，以获取不同资源主体的支持，从而确保资源充足且多样。例如，上海恩派自成立伊始，就强调资源获取的多渠道，而非简单地依靠政府的资金支持。恩派除了与政府建立合作伙伴关系之外，己经与国内外众多的基金会、企业、高校等资源主体，建立了网络支持关系，获取多方资源支持，在与外部支持主体交易谈判中具有了充分的回旋余地。②从2010年恩派的财务报表来看，恩派总收入为20157362.40元，其中绝大部分来自于捐赠收入，具体数额为16935234.51元，约占总收入的84%；而来自于政府的补助收入仅为2346900.00元，还不到总收入的12%；此外，提供服务收入为816531.89元，商品销售收入为17990.00元，其他收入为40706元，三者总共约占总收入的4%。③唐文玉、马西恒《:去政治的自主性:民办社会组织的生存策略》，《浙江社会科学》2011年第10期。不难看出，恩派的资源输入并不限于政府部门，而来源多个渠道。这也使得恩派具有组织发展所需的自治权。

表1社会组织的资源输入的四种类型

在当前中国，社会组织赖以生存的基本要素大多为庞大的行政国家所控制，与权力部门进行

② 唐文玉、马西恒《:去政治的自主性:民办社会组织的生存策略》，《浙江社会科学》2011年第10期。交流成为社会组织难以避免的任务。①王诗宗、宋程成：《独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思》，《中国社会科学》2013年第5期。因为政府掌握了大量社会资源，所以很多社会组织策略性地接近政府机构或迎合政府目标。对很多社会组织来说，若要生存和发展，就必须取得政府的信任和资源支持。为实现政府职能转变和满足社会需求，政府也要为社会组织发展提供资源支持，这种支持是政府职责之所在，也是必须要履行的。政府对社会组织的财政投入是各国社会福利事业和社会组织发展的必要前提。政府在鼓励社会组织开拓资源渠道的同时，应当对社会组织公平对待，根据其绩效成果为其提供含有激励性的奖励支持或惩罚退出。公益投资主体在为社会组织提供资源支持的同时，要对社会组织提出一些条件和限制，但不能代替或控制社会组织行使自治权。

2.资源依附与组织自主性

社会组织的自主性强调的是按照自己的目标来行事，与组织或者个体的意志相关，涉及组织可否对内部实行自我决策与管理。②王诗宗、宋程成：《独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思》，《中国社会科学》2013年第5期。组织自主性是组织内在动力的构成部分，自主性不足会严重损害组织功能的发挥，也会损害组织成员的能动性。社会组织一旦丧失自主性，就会面临使命或目标置换、创新性丧失、价值倡导功能不足、过度官僚化、沦为政府工具等问题，这将从根本上动摇社会组织存在的合法性。③⑤ 宋程成、蔡宁、王诗宗：《跨部门协同中非营利组织自主性的形成机制——来自政治关联的解释》，《公共管理学报》2013年第10期。现实中，我国很多官办社会组织，由于行政附属与资源依赖而致使其自主性不足，缺乏活力和创造力，功能作用不明显。尽管社会组织交出部分自主性是互动合作的必要付出，但守护组织自主性的核心要素是其生存发展的底线。

社会组织的自主性嵌入于社会组织与外部主体的伙伴关系中，外部主体对社会组织的行动取向会影响到社会组织的自主性。政府在提供资源支持的同时，要避免变“辅助”为“干预”甚至“控制”，凌驾于社会组织之上。对社会组织而言，要警惕外部主体或明或暗地侵蚀其自主性，要有自主权意识，要有自己的想法。例如，恩派在发展的过程当中，与政府部门的接触日益增多，相互之间的合作也日益深入和广泛，但是恩派在去政治化的同时，也始终旗帜鲜明地表明了其自主性的价值理念。④唐文玉、马西恒：《去政治的自主性:民办社会组织的生存策略》，《浙江社会科学》2011年第10期。如果外部主体对社会组织索要组织自主权，那么社会组织要通过谈判和说服赢得主动权，要通过组织能力和绩效成果赢得政府的尊重，要争取合作的共同决定权。⑤宋程成、蔡宁、王诗宗：《跨部门协同中非营利组织自主性的形成机制——来自政治关联的解释》，《公共管理学报》2013年第10期。与此同时，社会组织要注重组织战略规划和多元经营，不能对政府机构过度依赖而丧失自主地位。⑥杨涛、王明生：《论辅助原则与自主自治的理论要旨》，《江海学刊》2013年第4期。例如，恩派在对社会组织提供孵化支持的同时，设计并实践多功能业务模块，比如公益创投、联合劝募平台、社区服务平台、社会创新创意园、公益广交会、企业社会责任、公益咨询和公益研究。事实上，社会组织的资源渠道越是单一、越是依赖于政府，越是缺乏可替代的资源渠道，则其选择余地越小，其权力地位越低，其自主性被侵蚀的可能性越大。与之相反，社会组织越是能够开拓资源渠道，则其选择空间越大，主体地位越是被平等对待，自主性越是被尊重。更进一步，社会组织拥有的相对于其他社会部门及政府部门的比较优势越明显，则其自主性越不受干预。⑦王诗宗、宋程成：《独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思》，《中国社会科学》2013年第5期。

社会组织守住自主性不被侵蚀，要求在法规上明确社会组织与政府部门之间的权力与责任关系，使得各自的行为都有法可依。⑧杨素云：《社会组织与当代中国社会组织法制建设》，《江苏社会科学》2003年第5期。目前我国社会组织立法主要是程序性立法，只是对社会组织登记管理的行政程序作了规定，而社会组织实体上的权利和地位没有得到明确。⑨丁渠：《社会管理创新视野下的社会组织法律体系建构》，《河北学刊》2013年第6期。因此，确保社会组织自主性不受侵蚀有赖于法治环境的改善，要求在法规上承认社会组织的法人地位，明确主体之间的权责关系。社会组织与政府根据法规和契约规范其伙伴关系，在互动合作中养成基于主体平等的法人关系。

三、组织绩效及与环境的良性互动

在强调社会组织自主性的同时，还必须确保组织能够生存下来。一个社会组织只有生存下来，组织自主性才是有意义的。社会组织只有输出外部主体所认可的组织成果，才能持续地获得外部主体的资源输入。社会组织不仅要能够输出外部主体所需的成果，而且组织运作必须符合相关的绩效指标。

1.组织绩效：组织输出的认可

外部主体为社会组织提供资源支持的同时，要对社会组织如何使用资源、资源使用的效益和服务对象满意度等进行监督、审查、评估和问责。不仅如此，在同一公益领域中引入数个社会组织，使得社会组织在规范竞争中用好资源，通过竞争与淘汰机制督促社会组织取得良好的绩效成果。社会组织的绩效成果主要包括服务对象的数量和满意度、服务效益、资助主体的满意度、社会公信力和品牌价值。如果社会组织不能取得良好的绩效成果，不能满足外部主体对绩效成果的要求和期待，那么就会被外部主体所放弃，就会使组织面临解体和退出公益领域的后果。社会组织的进退机制就是指以外在的考核和竞争机制，督促社会组织提升运作效益，满足资助主体的要求，否则就会面临被问责和退出的后果。因此，进退机制的本质就是为社会组织设置一种外在的督促和激励机制，使得社会组织不敢懈怠责任，不敢违规违法。社会组织惟有通过良好的绩效成果，才能赢得外部主体的满意、信任和支持，才能发展组织行动能力，才能真正守住组织自主性，才能与外部主体建立良好的伙伴关系。以绩效成果为导向的进退机制，要求社会组织履行社会职能，对外部主体的资源支持做出积极回馈。例如，恩派在获取资源支持的同时，以良好的绩效成果满足服务对象的需求，满足支持主体的要求，赢得外部主体的信任和支持。随着恩派组织行动能力的增强，其公益职能随之增强，其品牌影响力亦随之增强。

我国官办社会组织或事业单位性质的社会组织，其最大的弊端是组织成员在享有公务员标准的工资和福利待遇的同时，不惧生存忧患，缺乏效益目标。组织成员无需担心组织退出或成员失业的后果，无需担心组织资源的输入问题。因此，官办社会组织的工作效能当被质疑，其工作绩效当被评估。若社会组织的绩效成果与其组织进退不相关，则不利于公益资源的有效利用，不利于社会组织发展。官办社会组织因进退机制不明晰，而使得其绩效成果不明显。更进一步，官办社会组织，本身具有一种自我强化机制，使得一些更为丰富的社会组织的现代治理技术没有机会得到培育和发展，从而加剧了社会组织治理技术方面的匮乏，反过来增强了控制与依附的合理性。①高勇：《治理主体的改变与治理方式的改进》，《北京社会科学》2013年第2期。但需要明确的是，官办社会组织职能作用的合理性建立在其近乎垄断地位之上，建立在政府对其不断的财政投入之上。官办社会组织以近乎垄断的方式占领了公益领域，侵占了民间社会组织发展所需要的资源。因此，社会组织全面发展，要求打破官办社会组织的垄断地位。与民间社会组织一样，官办社会组织要接受政府和社会多元主体的监督、评估和问责②杨涛：《服务外包中政府对非营利组织问责、限度及其拓展》，《中国行政管理》2013年第11期。，对违规违法和效益低下的官办组织实行退出安排。对官办社会组织实行去行政化改革，政府不再兜底包办一切。

目前我国社会组织法规不利于在公益领域形成良好的竞争机制，不利于社会组织形成良好的社会影响力。例如，我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》第13条规定，民办非企业单位不能设立分支机构。《社会团体登记管理条例》第19条规定，社会团体的分支机构不得再设立分支机构，社会团体不得设立地域性的分支机构。这些条款的规定限制了社会组织的发展规模③丁渠：《社会管理创新视野下的社会组织法律体系建构》，《河北学刊》2013年第6期。，以及与多元主体良性竞争机制的发展。因此，若要去除社会组织发展的法规障碍，就要对有关社会组织法规进行修订；同时需要地方政府改革创新，制定适合本地区的社会组织发展政策。

2.良性互动：组织与环境的匹配

社会组织通过与外部支持良性互动而实现其发展目标。发展社会组织行动能力，需要激发组织成员的内在动力，需要外部主体的资源支持，要求社会组织在互动作用中守住组织自主性，要求外部支持主体对社会组织设置相应的进退机制。图2表明，外部主体对社会组织输入资源，同时对社会组织设置特定的进退机制，而社会组织将外部支持与内在动力相结合，将守住自主性与适应进退机制相结合，积极发展组织行动能力。若要对社会组织行动能力进行评估，就要对评估的指标体系进行设计：一是规章制度，比如组织决策与监督机制、财务和信息公开制度；二是人员构成，比如理事会成员、社会工作专业人才与志愿者队伍；三是知识与能力，比如组织学习、培训与教育；四是资金构成，比如资金收支平衡性和资金来源渠道；五是网络支持关系，比如伙伴关系数量与质量。对社会组织行动能力的指标内容进行测量，可确定组织发展的程度，明晰社会组织行动能力的优势和不足之处。在评估社会组织行动能力指标体系的基础上，明晰社会组织行动能力发展的重点和难点，有针对性地催发社会组织的内在动力以及获取特定的资源支持，旨在发展社会组织行动能力。

图2 社会组织与外部主体良性互动

社会组织行动能力越是得到发展，就越有利于其取得良好的绩效成果。社会组织的绩效成果是其职能作用之体现。社会组织越是能够取得良好的组织成果，其对外部主体就越是具有良好的影响力，其发挥的社会效益就愈大。与此同时，外部主体对社会组织的满意度就愈高，就会维持或增加对社会组织的资源支持。社会组织与资助主体之间的关系并不完全是单方面的顺从和服从的关系，而是彼此相互依赖的关系，这是由于它们都掌握着某些重要的资源。①Judith R.Saidel，“Resource interdependence：the Relationship between State Agencies and Nonprofit Organizations”，Public Administration Review，No.6，Vol.51，1991，PP.543-553.社会组织与外部支持主体基于各自需要满足而形成合作伙伴关系。社会组织以自己的努力和良好的绩效成果，满足外部主体所期待的要求，对外部主体的资源支持施以积极的回馈，进而赢得外部主体的信任和支持。与之相反，如果社会组织成果不能满足外部支持主体所期待的要求，那么社会组织就会被质疑，就会失去外部主体的资源支持，就会面临组织解体的后果。

四、结语

若要发展社会组织，则组织成员要发挥内在动力，努力拓展资源渠道；要在获得资源的同时，守护组织自主性不受侵蚀。外部主体在提供资源支持的同时，尊重社会组织的法人地位，以法规和契约明确各自的权利与责任。外部主体在尊重社会组织自主性和能动性的同时，还应当设置社会组织的进退机制，以淘汰组织绩效低、成果不明显的社会组织，而发展和壮大组织行动能力强、绩效成果明显和社会影响力大的社会组织。因此，社会组织是在与外部主体良性互动中实现其发展目标的。