国际比较视野下的慈善组织监管机制研究

潘 旦 徐永祥

（1.华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237；2.温州大学 马克思主义学院，浙江温州 300325）

一、引言

20世纪70年代，“第三部门”在全球范围内兴起，引起了国际学术界的高度重视。九十年代，作为第三部门重要内容的慈善类社会组织也在我国出现并迅猛发展。1993年1月8日，吉林省慈善总会在长春市成立，这是大陆第一家以慈善会命名的社会团体。1994年4月12日，中华慈善总会在北京诞生了，这是新中国成立以来第一个全国性民间慈善组织。①郑功成：《中华慈善事业》，广东经济出版社1999年版，第217页。对于慈善组织在全球范围内的蓬勃发展，主持过一项覆盖40多个国家的慈善组织国际比较研究项目的美国学者萨拉蒙认为：“我们正置身于一场全球性的‘社团革命’之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性”。②何增科：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版，第243页。

进入2l世纪以后，我国各种慈善组织在慈善捐助、社会救济、公共服务等各项公益事业发展中发挥着特定的重要作用。但与此同时，对慈善组织的有效监督也成为一个重要问题。不断出现在公众视野里的慈善丑闻严重伤害了慈善组织的公信力，影响了公众的慈善意愿。众所周知，公信力是慈善组织生存的第一要件，现阶段的中国的慈善组织面临重塑公信力的严峻形势。因此，本文将在分析我国慈善组织监管机制现有问题的基础上，借鉴其他国家慈善组织的监管制度，进而探讨构建我国慈善组织监管的有效路径，从而推动我国慈善事业的可持续发展。

二、我国慈善组织监管机制的基本设计

我国自古以来就有慈善救济活动，如济贫赈灾、施医给药、育婴恤老和助学助丧等等形式。1949年新中国成立以来，慈善事业是由政府主管，资金主要来自政府财政，直到70年代末，我国政治、经济、社会体制的改革为慈善组织的发展提供了一定成长空间，一些慈善组织相继成立，如1981年中国儿童基金会成立，1985年爱德基金会成立，随后各类慈善组织都相继成立。截至到2011年底，全国各级慈善组织达1782个，全国的慈善捐赠额达到845亿元①孟志强、彭建梅、刘佑平：《2011年度中国慈善捐助报告》，中国社会出版社2012年版，第3页。，慈善事业呈现蓬勃发展之势。在慈善监管方面，我国慈善监管机制的基本设计是以政府监管为主，政府依靠立法、制度两种方式监管慈善组织的组织行为。

（一）立法监管

立法监管是指我国为促进慈善事业发展而颁布的一些与慈善组织相关的法律法规，目前与慈善组织相关的法律法规体系大体上可分为五个层次：即宪法、法律、行政法规、部门规章以及地方性法规，详见表1。

回顾我国现有慈善监管法律体系，不难发现我国法律对慈善行为的引导能力稍显不足，具体表现在以下几方面。

表1 与慈善事业相关的法律法规

1.缺乏专门性法规，导致立法层次低

综观我国与慈善组织相关的法律法规，可发现我国缺少一部专门性慈善法。政府部门对慈善组织的内部管理、慈善资金的募集运作、志愿行为的引导条文均散见于各个子法和条例中。由于缺乏权威、全面的专门法指引，我国慈善组织近年来不断发生丑闻事件。此类现实案例举不胜举，1998年中华体育基金会丢失了2000万元资金①沈亚平、陆明远：《公益与效率：中国非营利组织的目标体系研究》，http://www.chinanpo.gov.cn/，2006-7-3/2011-10-02。，2004年中国科学技术发展基金会会计贪污300万元，2011年温州红十字会出纳挪用公款126万元等等。这些丑闻事件使慈善组织公信力不断下降，严重影响了国人对慈善事业的参与热情。因此，我国应尽快制定出台一部规范慈善事业发展的全国性法规。

2.免税设计不合理，降低捐赠积极性

慈善捐赠减免税政策是鼓励个体和组织慈善行为及促进慈善事业发展的一项重要政策。但就目前我国免税政策而言，设计的条款有诸多不合理之处。我国的慈善事业税收设计有两个方面，第一方面是慈善组织自身收益的免税，第二方面是慈善捐赠税前抵扣资格。这两者存在隶属关系，只有慈善组织被认定具有免税资格，向其捐赠才能具有税前抵扣资格。依据我国企业及个人所得税实施条例，企业公益性捐赠仅指向已经依法登记的公益性社会团体或是县级以上人民政府进行捐赠活动。个人公益性捐赠是指个人将其个人财物通过我国境内的合法注册的社会团体、国家机关向社会公益事业、遭受自然灾害地区的捐赠。根据上述两个实施条例，不管是企业还是个体都只有向合法注册的慈善组织进行捐赠才能获得免税资格。但由于我国慈善组织注册的门槛较高，导致大量的草根慈善组织无法获取合法身份，这也就注定了其不能享受免税待遇，仅有少数有官方背景的慈善组织享有免税待遇，这就意味着企业和个体要享有税前抵扣资格就只能向少数官方背景的慈善组织进行捐赠，这显然有失公允，并影响慈善组织的公平发展。此外，企业或个体实行捐赠后，捐赠者办理公益捐赠税前扣除的申请期限、申请材料、审核期限等规定尚不明确，同时，我国现行免税制度设计中缺少公益性捐赠超出扣除限额后结转的条例，这就使得捐赠者必须将大额资金分年捐赠，影响了捐赠额度。上述免税制度设计的不合理性使得公益捐赠免税难的情况越来越凸显，影响了社会捐赠意愿及我国慈善资源分配，并最终导致慈善事业发展不充分。

与美国做一比较，可发现我国的慈善捐赠额度占GDP的比例较低，人均捐赠额度也较低，这里除了经济发展水平、社会文化背景等因素外，不合理的捐赠制度设计也是影响国人慈善捐赠的主要因素之一，详见表2、3。

表2 美国慈善事业捐赠情况（2007-2011）

表3 中国慈善事业捐款情况（2007-2011）

3、成立条件较苛刻，过程监督遭忽视

我国慈善组织准入制度的主要依据是1999年《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会团体登记管理条例》及2004年《基金会管理条例》等三个行政法规。依据三个条例，慈善组织获取合法身份极其困难。首先，依据上述法规，慈善组织要依法注册，必须要有业务主管单位。业务主管单位指国务院有关部门或县级以上人民政府的有关部门，或者是它们授权的组织。这一规定使众多草根慈善组织无法获取合法身份，因为没有一定的利益关系，政府部门基本上不愿意做业务主管单位，这也就是为什么中国合法慈善组织多数为官方或半官方背景的主要原因。其次，基金会启动资金太高。根据基金会管理条例第三章第八条规定，全国性公募基金会的启动资金不得低于800万元人民币，地方性公募基金会的启动资金不得低于400万元人民币，非公募基金会的初始基金不低于200万元人民币，原始基金必须是到账货币资金。较多的启动资金要求使得很多民间基金会因原始资金不足而无法得到注册登记。再次，设立条件中存有垄断性条款。《社会团体登记管理条例》第二章第十三条规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的社会团体，登记管理机关不予批准筹备，此条款实质上抑制了慈善团体的良性竞争，也明显有失公平。

与成立条件的苛刻相比较，注册后的慈善组织所受的过程监督类条款却相对较少。首先，信息公开制度的条款设计太笼统，没有细化规定。上述三个条例中都规定了慈善组织应当公开财务信息，但是条例却未明确公开的项目及操作流程。事实上，我国当前慈善组织所公开的信息大部分未经监管部门核实，不具备权威性和可信度。其次，内部监管制度机制不健全。三个条例中都对慈善组织的管理制度做出要求，包括民主的管理制度、执行机构的产生程序、资产管理和使用的原则等，但这些管理制度的具体内容最终都是由慈善组织自行确立。而实质上很多慈善组织在自律管理方面缺乏严谨的制度设计，出现了众多“志愿失灵”现象，如捐赠资金被挪用、物品被转卖、闲置等。2003年云南大姚地震发生后，社会各界向云南省捐赠的抗震救灾款物折合人民币高达3.6亿多元，可审计署2005年发布的第一号审计结果公告显示，云南省、州（市）、县部分财政、民政、建设、教育、卫生等部门及乡镇政府存在挤占挪用救灾资金问题，共挤占挪用救灾资金4111万元，挤占挪用资金比例高达11.42%，令人震惊。①张晓松：《云南省大姚地震救灾资金被挤占挪用4111万元》，http://finance.sina.com.cn/g/20050510/11331574658.shtml，2005-05-10/2011-10-02。缺乏后续监管的制度设计引发了人们对慈善资金、物品的最终用途的质疑，导致许多人因质疑而对慈善失去热情。

（二）制度监管

我国对慈善组织的监管制度主要有年检制度、重大活动报告制度、信息公开制度和财产管理制度等，出台上述制度是为了加强对慈善组织组织行为的监督，引导慈善组织健康发展。监管制度主要由登记管理机关和业务主管机关共同实施，但实践证明，上述制度监管实际效果甚微。

首先，年检制度流于形式，对于慈善组织的年检方式主要是书面材料检查，慈善组织填写《年度工作报告书》和《财务审计报告书》到登记管理机关参加年检。在双重管理体制下，登记管理机关平时并未参加慈善组织的业务管理，仅凭书面材料，登记管理部门根本无法对工作报告中所列项目及财务信息的真实性加以验证。其次，重大活动报告制度没有明确重大活动所指对象、报告程序范围、时限等关键性问题。再次，信息公开制度的法律规范大多属于原则性规定，因实际操作性不强而无法成为有效的监督制度。当前信息公开监管方面存在三大缺失，其一，公开内容不明确。慈善组织的基本信息、活动信息、财务信息，哪些是必须公开的，哪些享有豁免权，至今也无明确界定，从而产生了灰色空间。根据民政部主管的中民慈善捐助信息中心发布的《全国性慈善组织信息披露监测报告》（2009），其所监测的82家全国性社会组织的信息披露均不够公开透彻，部分仅公布捐赠来源，不公示捐赠实际支出或转移。②吴鹏、王卡拉、蓝筠：《民政部酝酿出台慈善信息公开办法》，《新京报》2009年8月14日。其二，公开方式不完善。信息公开应当有主动与被动两类，被动公开的申请人范围过于狭窄，现有规定只允许捐赠人、受益人等利益相关者向慈善组织申请信息公开，而没有赋予社会大众的监督权力，这就无法体现透明慈善的精神。其三，追责制度不严厉。慈善组织如无法做到全面、真实、及时地公开组织重要信息，应当承担相应的责任，接受相应惩罚，但目前信息监管在信息追责制度设计方面存在空白点。

依据上述分析可见，不管是法律监管还是制度监管，我国慈善组织的监管制度体现的是“强政府弱社会”的特性。这一监管机制造成了我国慈善组织的畸形发展，大部分发育成熟、具有影响力的慈善组织均为政府直接或者间接创办和管理，进而发展为准政府类的组织。而大量具有民间血统的草根慈善组织却处在无合法身份、难获取资源的艰难处境之中，形成了“强政府弱社会”的慈善事业发展局面。政府在慈善领域的角色越位和缺位现象直接影响了慈善组织的社会公信力，伤害公众对慈善类社会组织的认同度，于是出现了暴力慈善的陈光标现象。

三、国外慈善组织监管机制的实践及启示

慈善组织的充分发育和有效监管是完善中国社会保障体系的重要环节，认识和借鉴别国的监管经验能帮助我国构建更为合理、有效的监管机制，提升慈善组织的公信力。英、美和加拿大等西方国家慈善事业发育较早，监管体系相对完善，而新加坡和中国同处东方慈善文化背景下，监管体系可能更具可借鉴性，下文将就四国的监管机制进行比较分析。

（一）美国：全方位监管机制

美国对慈善组织的监督机制是内外结合的全方位监管，内部监管主要为组织内部治理，包括组织章程规定的机构宗旨、董事会选举、部门设置、工作程序等。外部监管分为三个层次，政府监管、行业监管和社会监管，三个层次监督的内容各不相同。

政府监管分为联邦和州两个层次，主要涉及税收控制和法律监督。美国的慈善组织每年通过990表和990-PF表两张报表向政府税务部门说明组织的财务和活动状况。990表是一种指标化的评估或测量工具，该表包含了组织资产、员工报酬、收支记录、前5名金额最高的合同名单以及与所有董事会成员相关的金融交易记录。行业监管是美国慈善机构自愿联合的产物，例如美国基金会联合会、美国独立部门、美国全国慈善机构董事会中心、美国慈善信息局等机构均承担了行业监督的职能。美国基金会联合会是一个由2100多个基金会和资助公司联合而成的会员组织，独立部门则是由600多个基金会、慈善服务机构、民间研究机构、信息公司等联合组成的，这些行业组织的主要功能为信息沟通和评估，增进组织的公开性和透明度，以保证慈善组织健康发展。社会监管主要来自于第三方评估机构及新闻媒体。第三方评估机构属于非营利组织，为了保证评估的公正性，它们不接受被评估机构的经费，而是通过向公众募集资金来进行评估。慈善导航作为美国最大一家慈善评估机构，每年从机构规模、资金额、公众评价、捐赠额度、首席CEO报酬等角度对各类慈善组织进行评估，评估等级由高到低分为四星到无星。公众可以依据评级情况，判断机构资质，决定是否对其进行捐赠。大众传媒则能与普通大众互动实现社会公众的问责诉求，大众传媒容易引发相关司法听证或社会调查，有助于强化慈善组织的行为准则。美国正是依靠一套可靠、有效的内外结合的监督机制，使得慈善事业成为“玻璃口袋”里的公益事业。①高鉴国：《美国慈善捐赠的外部监督机制对中国的启示》，《探索与争鸣》2010年第7期，第69页。

（二）英国：法制监管机制

1601年，英国政府颁布了世界上第一个有关慈善组织的法规《慈善用途法》，它的出台确立了政府对慈善类社会组织的管理权。随后，英国在慈善事业监管方面又陆续出台了多部法律，包括《休养慈善组织法》、《慈善信托法》、《慈善受托人社团法》、《永久营业和慈善促进法》、《慈善法》（英国政府于1987、1993、2006年对该法进行了修订）及《慈善和信托投资法（苏格兰）》，这一系列法律制度的颁布和实施构建了英国对慈善社会组织的法律监管制度。英国慈善组织的监管工作主要由慈善委员会负责，而该政府组织的监管内容以法律条文的形式予以规定，这些法律制度主要涉及两方面的监管，第一为慈善组织的注册监管，英国《慈善法》明确规定由慈善委员会负责慈善组织的注册管理，对慈善组织的性质、计划及人员进行审查。第二是慈善组织的运作监管，涉及慈善组织信息的公开与财务会计制度的监管，财务会计制度的监管尤其严格，如2006年《慈善法》对慈善组织的会计做出了严格要求，即所有慈善组织都要将自己的财务账目保存7年时间，以备慈善委员会随时检查。①刘坤英：《国外慈善法律制度对我国慈善立法的启示》，《社团管理研究》2011年第2期，第56-59页。

（三）加拿大：信息监管机制

加拿大慈善组织的监管主要由加拿大国税局（Canada Revenue Agency，CRA）负责，该部门数十年来一直按照所得税法案（Income Tax Act，ITA）的规定为慈善组织提供一系列的注册服务、注销和监管工作，由于部门人员、时间的限制，对所有的慈善组织时刻进行全面的监控是不可能的，于是他们充分借用了公众的力量。CRA为公众提供了一些工具，使公众可以随时调查他们想要资助的慈善组织。CRA提供的主要工具是T3010汇报表，这是所有注册慈善组织向国税局递交的年度信息汇报表。通过填报T3010表，慈善组织必须证明它至少有多少开支是直接用在了自己的慈善项目上或捐赠给了合格的执行者。自从2002年12月起，T3010表的信息可以在加拿大慈善董事会的网站上轻松地在线获取。通过年度信息汇报表的信息，公众可以获取一个已注册慈善组织在国内外开展的活动的信息，以及对一个慈善组织当年财务信息的详细分析。公众对一个慈善组织不满意时可以向国税局投诉，国税局负责审查，一旦查实，将视情况予以不同程度的惩罚。

（四）新加坡：标准控制监管

新加坡的慈善组织按照《慈善法案》接受政府的指导和监管。新加坡国家福利理事会NCSS为志愿福利组织（VWO）制定了一项内部管理指南，NCSS还就慈善组织理事会的治理和管理制定了治理标准，通过规范慈善组织的内部管理制度从而有效规避慈善危机。同时，新加坡国家福利理事会NCSS开发了社会慈善服务方案、方案评估系统（PES）、最佳实践标准（NcSs，2005）等一系列服务质量标准监管体系，从而保证慈善组织行为的有效性。②唐罗同：《新加坡慈善事业的发展:新加坡慈善团体公众责任的法律法规体系》，载《中国慈善立法国际研讨会论文集》，中国社会出版社2007年版，第281-291页。

四、完善我国慈善组织监管机制的路径选择

一个完善的监管体系应该由行政监管、内部监管、社会监督、司法监督四者共同构成，四者的监管职能不同，缺一不可，因此我国应当构建四位一体的慈善监管机制，从而有效引导慈善组织的发展。

（一）政府监管：明确角色定位及功能

在上述国家的监管制度中，政府作为守门人的角色都是必不可缺的，政府作为公民的代理人承载着必然的监管功能。但同时需注意的是，这些国家政府和慈善组织仅是伙伴关系，而非社会组织的代理人。就西方国家监管经验而言，政府不直接经营慈善组织，因为在监管者和代理人的双重身份下，政府无法保证监管的独立性和公正性。但在我国却还存在着一定数量的官办慈善组织，如红十字会、妇女发展基金会、青基会等等。这些慈善组织作为政府的附属机构发挥作用，使得慈善组织失去了民间性的特征。因此，我国应将官办性质的慈善组织完全社会化，真正实现“政慈”分开，明晰政府的独立监管角色及监管职能。

政府监管应从两方面着手。其一，监管主体应单一。美国、新加坡和英国都是通过单一的行政主体来负责慈善组织的监管，如新加坡国家福利理事会和英国的慈善委员会。而我国政府监督主体呈多元化的状态，1998年《社会团体登记管理条例》的第6条、第27条、第28条和第30条规定民政部门、业务主管单位、财政部门、审计机关为社会团体的官方监管部门，《基金会管理办法》则规定慈善组织还应接受人民银行的资金监管。这种监管主体多元化模式往往会产生不同主体之间相互扯皮、推卸责任和摩擦的尴尬状况，导致监管效率低下。基于上述原因，政府应该建立起专门的慈善组织监管机构，实施对慈善组织的统一监管和协调。其二，政府监管的手段应从行政直接干预转变为依靠经济、法律的间接干预。政府作为唯一的法律权威，应制定详细的慈善法律法规，依据法律来实施监管。上述多个国家都有详细的慈善法规，而我国目前虽有一些慈善管理条例，但立法层次低且条款含糊。同时，政府应通过免税、减税等经济手段来鼓励经济组织及社会个体的慈善行为。

（二）内部管理：加强组织机构及制度建设

慈善组织发展的根本动力是内部治理机制，合理的内部治理机制才能提升组织的服务和自治能力。健全的内部管理机制应将各个岗位权责明确化，并使各项日常工作程序化、规范化，在一定程度上可减少以至从根本上杜绝内部专治和腐败问题的发生，最终促进慈善组织社会公信力的提升。

内部管理体系应包括组织制度建设、完善组织机构和优化人才建设等方面。组织制度应包括机构宗旨、董事会选举、部门设置、运作程序、项目运作规范、财务管理制度等，通过制度建设明确慈善组织的基本运行规则。机构建设应重视监事机构，明确监事会职能。监事会对组织各项决议具有建议和督导执行权，监事会通过有效的监督与指导，可以促进慈善组织在长效的运行机制框架内开展工作。人员建设应重视优化人员素质，工作人员的素养影响慈善组织的组织行为。慈善专业人才的匮乏是制约我国慈善事业发展的关键因素，解决途径应从两方面着手，一方面在高校设置与慈善方面相关的专业教育，培养适合慈善事业发展需要的社会工作人才，另一方面应定期招募并培训愿意从事慈善服务的志愿者。

（三）法律约束：提升立法层次及内容

我国与慈善事业发展相关的法律法规和政策已初步形成，但随着慈善组织数量的不断增加、慈善项目范围的不断拓展以及参与慈善捐赠的公民和企业数量的增多，现有的法律体系已经不能适应发展需求。因此，早在2005年民政部就已经正式启动了“慈善法”立法工作，但由于各利益相关者在立法宗旨、政策定位以及管理体制等关键问题上无法达成共识，导致该法案迟迟没有正式出台。专门法的缺失使中国慈善界乱象频出，因此政府应尽快出台慈善专门法以规范慈善组织行为，提升慈善组织的公信力。慈善专门法应对慈善组织的法律地位、慈善组织的监督机制、慈善活动的基本程序、慈善捐赠各方的权利义务、慈善资产使用、转让等方面做出明确界定，将慈善组织的所有行为纳入司法监督体系之内，从而对整个慈善事业和所涉及的社会关系进行全面的调整，有效改善慈善行业的社会环境。

（四）社会监督：培育行业协会及第三方评估机构

社会力量应参与到慈善组织的监管工作中，社会监督力量包括慈善组织行业协会、第三方评估机构、媒体及公众。2007年我国有了第一家省级慈善公益组织行业联合会——首都慈善公益组织联合会。但迄今为止，我国也没有成立全国性的慈善组织行业协会，这个空白点急需填补。因为全国性慈善组织行业协会能够有效发挥行业自律功能，通过组织各种教育培训活动提高慈善组织的自我治理水平。第三方评估机构通过独立公正的评估行为能够约束慈善组织的行为。而我国现在虽有第三方评估行为，但主要是依托大学研究团队，资金源自政府，并不存在资金完全独立、具有一定公信力的第三方评估民间组织，因此这类组织有待培育。大众传媒是公众实施社会监督的重要媒介，近几年我国媒体在慈善组织监管方面发挥了重大作用。2005年南通儿童福利院丑闻、2007年“中国母亲”胡曼莉敛财事件、2008年汶川地震捐款丑闻、2010年章子怡“诈捐门”、2011年4月“万元餐”事件、2011红十字会“郭美美”炫富丑闻等一系列慈善违规事件都是在媒体中得以曝光。因此，大众媒体作为公众舆论的重要传播途径，还应继续承载慈善监管功能。①高鉴国：《美国慈善捐赠的外部监督机制对中国的启示》，《探索与争鸣》2010年第7期，第69页。

五、总结

我国是一个具有悠久的慈善传统的国家，促进慈善组织发展既能弘扬我国优良传统，也能切实解决当前社会的诸多问题。西方国家的慈善事业经历了百年历程，形成了一套较为完善的监管机制，其科学而具体的法律条文、完善的内部治理和透明的信息机制，使行政监督、司法监督和社会监督有章可循，从而提升了慈善组织的公信力，使社会形成了持续的慈善动力。而今，我国在发展慈善事业上面临着重大机遇和挑战，应适当借鉴别国经验，形成与我国国情、社会发展相适应的慈善组织监管机制，促进慈善组织的蓬勃发展，进而使其在缩小贫富差距、缓解社会冲突、保障社会稳定等方面发挥重要作用，从而为中华民族的伟大复兴之梦奠定社会基础。