公平视域中的义务教育教师绩效工资政策分析——基于广州的调研

李 海 燕,李 国

(广州大学 教育学院，广东 广州 510006)

公平视域中的义务教育教师绩效工资政策分析
——基于广州的调研

李 海 燕,李 国

(广州大学 教育学院，广东 广州 510006)

本文通过对广州12区市义务教育教师绩效工资政策状况的调研，发现教师绩效工资制度是混合工资制度，实施以来促进了教师待遇改善、缩小了与公务员待遇的差距，但也存在拉大教师待遇的区域差距、校际差距，未能有效激发教师工作满意度和积极性等问题，并在分析教师激励因素基础上提出了相应改进对策，以期提高绩效工资政策实效。

教师绩效工资；政策分析；效应；广州

2008年12月国务院《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》政策[1]出台。到2009年底，各省、市、县(区)已经出台其绩效工资实施意见和具体办法，全面推行。事业单位改革也从2011年开始推行绩效工资制度。[2]迫切需要对先行先试的义务教育学校绩效工资政策进行科学审视，发现存在问题，探求消解问题、提高政策目标实现的对策，也为事业单位推行绩效工资改革提供借鉴。

一、理论基础

(一)工资制度的发展

绩效工资制源自于泰罗制的计件工资,是管理理论最早研究的领域，因其操作简便有效而广泛应用于生产、销售等领域。其基本特征是以个人业绩为付酬依据，其关键点是绩效评估。除计件工资制外也发展出提成工资制(又称佣金制)、锦标制度等多种类型。随生产形式的多样化及组织机构的多元化，工作效率依据的因素日益复杂，在新世纪前后发展出了分享管理理论、学习型组织理论、人力资本产权理论和委托代理理论等新型管理理论，提出了领导权力分享、市场声誉、股权分享等新的薪酬机制，以创新激励方式、合理激励管理人员。知识经济时代对员工素质要求大大提高，技能工资制和能力工资制发展起来，这是基于员工的技能或能力来确定员工的报酬，对技能或能力大大超过目前岗位要求的员工提供更高岗位工作机会或额外报酬，促进了员工积极进修。总体而言，当前许多大型企业多实行混合工资制，其工资结构包括基本工资、年龄工资、岗位工资、绩效工资，其中绩效工资指依据绩效而增发的奖励性工资，所占比例较大且上不封顶。在政府和教育、科研、医疗等公共管理和公共服务领域, 其组织目标在于通过社会资源配置和提供公共服务促进社会公平和进步，因其工作协作性强、绩效难以评估, 一直实行以科层管理为基础的人事工资制度如岗位工资制和职务工资制，即依合格条件、文凭资质、年资经验为主要晋级加薪指标。近年美、英等极少数国家尝试用增值评估为表现优异的教师和学校提供绩效奖励。

总之，工资制度是依据组织的发展需要和管理特点而建立的薪酬制度，其基础在于建立公平、合理的评估系统(评估绩效或评估技能、能力等)，其核心在于激励员工的积极性，其结果在于提升组织效能、实现组织目标。

(二)教师绩效工资制度的本质

我国改革开放后在经济领域打破大锅饭,基于按劳分配原则全面引入绩效工资制，极大调动了长期共同贫穷的广大劳动者的积极性,促进了经济高速发展。随改革的不断深化和新公共管理主义的盛行,对政府改革的呼声日益高涨,教、科、文、卫等事业单位因其提供的公共服务直接关系到民生问题而成为关注焦点，在企业改革中取得巨大成功的绩效工资制被认为是极好的借鉴。

由于教师待遇长期未能达到《教师法》的规定，一些地方拖欠教师工资引发教师上访等激化了矛盾，以提高教师待遇、优绩优酬为目标的义务教育学校教师绩效工资改革于2009年先行先试。从薪酬制度而言，这只是在传统岗位工资制和职务工资制基础上引入了绩效工资指标的混合工资制，规定绩效工资指标占30%，并将增加工资拨款、规范后的津贴补贴和原国家规定的年终一次性奖金纳入绩效工资总量，由各学校制定本校的绩效考核分配方案。可见，这并非典型的主要依据个人业绩来支付薪酬的绩效工资制，无法同追求利益最大化的企业那样用上不封顶的绩效工资来激励员工，这样，消除员工的不满意感、提高其公平感成为其顺利实施的关键。公平理论发现除可通过提高总体待遇、改善工作环境等消除员工的不满意感，还可通过让员工参与决策提高程序公平，公开分配制度和执行过程、详细解释政策等提高信息公平、互动公平，消除其不满意感，并通过满足其多元需要激发其积极性。[3]基于教育特点和教师复杂劳动的工作性质，教师的激励因素多样，教师绩效工资改革不可能追求绝对公平的分配和激励指标设计，有效提高教师公平感有助于改善该政策实施的成效。

二、研究目标

每项政策都包含价值要素和事实要素两类，前者体现政策的价值追求和目的实现，而后者体现在政策实施过程和结果的状况及在多大程度上达成其价值追求。[4]良好的政策在于具有明确的、符合社会发展的价值要素及其有效达成的事实要素的统一。基于教师绩效工资制的本质和公平理论分析，本课题组于2012年初对广州市义务教育学校教师绩效工资政策实施情况和存在问题进行了调研，12区市共随机发放义务教育教师问卷720份(每区市60份)，回收679份，其中有效问卷632份，并从每区选取2人访谈。问卷中相关影响因素和激励因素等通过前期访谈和试测归纳得出。运用SPSS统计软件包对问卷进行统计。具体探讨：(1)义务教育学校教师绩效工资政策是否促进教育发展与均衡的价值追求？是否达成消除教师不满意度、激发工作积极性的目标？ (2)该政策实施过程的现实影响因素是什么？教师的激励因素是什么？(3)改进该政策以消除教师的不满意、提高教师积极性的对策。

三、实证调研

(一)绩效工资政策实施后教师工资水平及满意度分区域比较

1.教师绩效工资水平的纵向比较

(1)教师工资水平的增减

据广州市政府内部统计资料显示，2009年实施绩效工资当年各县级区市财政均加大了对教师工资的拨款，教师工资水平有所增长，各区市9月教师月均工资水平(税前，元)依次是：番禺区(7 587)、黄埔区(7 246)、天河区(6 467)、萝岗区(6 333)、南沙区(5 844)、荔湾区(5 839)、海珠区(5 618)、越秀区(5 283)、花都区(4 930)、白云区(4 685)、增城市(4 338)、从化市(4 317)，显示从化、增城、白云、花都这些郊区教师待遇最低，越秀、海珠、荔湾这些名校集中的老城区的教师待遇居中，番禺、天河、黄埔等新发展区最高。本课题调查数据显示此后各区教师工资均有持续增长但增幅不同，2012年各区市教师工资水平从高到低依次是：萝岗、番禺、天河、荔湾、南沙、黄埔、海珠、越秀、白云、花都、增城、从化。62%的被调查者认为实施绩效工资后其工资增加了一些，4%的认为增加较多，但认为其个人工资没变化、有所降低甚至下降很多的各占13%、15%、6%。在各区市中，萝岗教师逾三成反映工资水平持续增加较多，是教师待遇改善最为显著的区市。值得注意的是黄埔，大部分教师认为工资降低了，而从化的教师认为没变化和有下降的竟高占25%、42%。

(2)教师工资水平的不满意度

被调查教师对现有工资水平满意的只占20%，能够接受的占34%，不满意的高达46%。各区市不满意度排名依次是增城76%、越秀55%、白云50%、荔湾50%、花都38%、海珠34%、南沙33%、番禺21%、天河20%、黄埔10%、从化10%、萝岗0%。不满意度排名与各区教师工资额度排名并不一致 。

2.教师绩效工资水平的横向比较

(1)教师工资与当地公务员工资的比较

表1显示，没有教师认为其工资比当地公务员高很多，认为“高一点”的占3%，“持平”的占21%，普遍认为教师工资低于当地公务员工资。其中，荔湾、花都、萝岗、增城、海珠、天河等均有过半教师认为教师工资低于当地公务员工资，黄埔、番禺、从化、越秀有相当教师认为二者工资持平。最好的萝岗有逾三成教师认为教师工资高于当地公务员工资。另外，21%教师表示“不知道”，原因是：因为当地政府从没有公布当地教师和公务员的工资水平，且其工资收入结构不同，如公务员有车贴、电话补贴而教师没有，无法进行判断。

表1 广州市及各区教师对教师工资与当地公务员工资比较的看法

(2)本校教师绩效工资与当地学校绩效工资的比较

被调查者中有73%认为本校与该区市其他学校的绩效工资标准不同，说明大部分学校都制定了本校绩效考核和工资分配的具体标准，造成了同类别教师收入的校际差异。其中，萝岗、从化和越秀分别有67%、42%、41%教师认为二者标准相同，表明这些区市的校际教师工资较为均衡。而白云100%、荔湾91%、增城90%、南沙83%、黄埔区75%、番禺73%、花都71%、天河70%的教师认为二者标准不同，说明这些区市同类教师工资校际差异很大。

(三)对绩效工资政策实施过程的调研

1.对绩效工资制度的了解及感受

(1)对实施绩效工资制与提高教师待遇之间关系的认识

绩效工资改革政策明确依据《教师法》中“教师工资不低于公务员水平”条款，以提高教师待遇、优绩优酬、激发教师工作积极性为目标，其中提高待遇是政府宣传和媒体报道的焦点。被调查教师中只有10%认可“实施绩效工资就是涨工资”的宣传，而83%的教师认为“实施绩效工资不一定是涨工资”。表明整体上广州教师对绩效工资制的认识比较全面、客观、理性，对“优绩优酬、拉大收入差距”的绩效工资本质的理解较为深刻。

(2)对绩效工资要素的关注度

表2 广州市及各区教师对绩效工资要素的关注度

绩效工资要素有10个：①工资能增加多少，② 绩效指标有哪些，③绩效考核怎么操作，④学校的奖励性绩效工资怎么分配，⑤不同地区绩效工资的差距，⑥本区市不同学校间绩效工资的差距，⑦同事之间绩效工资的差距，⑧教师平均工资是否不低于当地公务员平均工资，⑨无所谓，⑩其他。表2显示：逾半教师最关心“工资能增加多少”，其次选择 “绩效考核怎么操作”、“学校的奖励性绩效工资怎么分配”各有3成，说明教师们最关心绩效工资对改善教师待遇的切身利益以及校内操作过程的公平合理。 也各有一成教师最关心“同事之间绩效工资的差距”、“教师平均工资是否不低于当地公务员平均工资”，表明教师也关注组织内部分配公平和本地区内的行业间公平。

2.对绩效工资实施方案制定的评价

(1)本校绩效考核指标

教师绩效考核指标包括：①考勤，②教学工作时数，③学生考试成绩，④师德，⑤学生操行表现，⑥学生对教师的评分，⑦科研活动和成果，⑧任教科目，⑨兼任职务如班主任、级组长等，⑩参加比赛成绩，⑾学历进修，⑿合作互助，⒀其他。表3显示，各校教师绩效考核指标权重靠前是教学工作时数、兼任职务如班主任、级长等、考勤等硬性指标，而学生操行表现、学生对教师的评分、学历进修、合作互助多未被纳入绩效考核指标。

表3 广州及各区市教师绩效指标的比较

(2)对本校绩效考核办法的评价

教师们觉得本校的绩效考核办法很合理、比较合理、可以接受、不太合理和很不合理的分别占34：1：8：28：22，其中不合理的共达50%。认为本校绩效考核办法存在问题依次是：绩效考核指标设计不合理23%、没有提高教职工积极性21%、教师与管理人员差距太大18%、制订过程不公开14%、没有体现多劳多得14%、绩效考核过程不合理6%、绩效考核结果不公平4%、其他1%。其中，“绩效考核指标设计不合理”在萝岗、天河、越秀、海珠、花都等广泛存在，而“教师与管理人员差距太大”明显存在于白云、萝岗、海珠、黄埔、番禺。

(四)绩效工资政策的实施效应及原因分析

1.实施效应分析

(1)对学校的影响

该政策的实施效应通过实施绩效工资制后学校的主要变化来体现，包括： ①教师积极性提高，②教师满意度提高，③教师抱怨增加，④教师消极情绪增加，⑤教师工作只重量不重质，⑥教师主动承担更多工作，⑦教师间的恶性竞争激烈，⑧教师斤斤计较、一切向钱看，⑨教师间的矛盾增加，⑩教师更关注专业发展，⑾其他。表4表明，有十一个区市及近半教师认为绩效工资实施后学校的首要变化是教师抱怨增加，其他变化的排序依次是：教师消极情绪增加，教师工作只重量不重质，教师斤斤计较、一切向钱看，“教师积极性提高”仅排第六位。唯一例外的是海珠，“教师积极性提高”与“教师斤斤计较、一切向钱看”并列排首位。黄埔的“教师积极性提高”与“教师工作只重量不重质”也并列排在了第二位。萝岗排第二位的是“教师更关注专业发展”。越秀并列第二位的是“教师消极情绪增加”与“教师更关注专业发展”。整体数据表明绩效工资政策对教师有一定激励作用，但更激发了教师的负面情绪。

表4 广州各区市教师认为绩效工资实施后学校的主要变化表

(2)对教师个人的影响

绩效工资政策对教师个人的影响通过“你个人在实施绩效工资后的变化”这一开放式的主观题体现。六成教师提到“工资待遇没有明显提高，但工作更辛苦了”；五成教师提到“同事间和上下级间的关系紧张了，事事斤斤计较”、“很累、很用功，但仍担心拿不到自己的那份钱”、“工作量大、情绪紧张”；四成教师提到“注重实效，没纳入绩效考核的事能不做就不做”、“负面情绪会影响对学生的态度，也会影响学生的态度”、“工作不是为了钱，还会一如既往地奉献”、“尽力做好本职工作，但缺少自豪感”；也有三成教师提到“教师更受重视了，更珍惜自己的工作”、“对教师职业越来越困惑，不知道什么才是好教育、好教师的标准”、“愿意承担更多工作、提高绩效分数”、“提高专业技术水平、不断自我增值，提高竞争能力”。

2.教师认可的激励因素分析

表5 广州及各区市教师最认可的激励因素表

表5显示，教师认可的激励因素排序为：提高工资，更多发展前景，家长社会尊重，更多进修机会，被同事认同，被领导表扬，更多责任和权力，升职，但没有一个因素达到绝对显著水平。表明教师激励因素多元化。教师作为复杂人，其激励因素首先是工资等物质需要的基础保障，其次尊重、认同等社会需要的满足以及更多发展前景、进修机会、责任和权力和升职等自我发展的追求。许多教师对更多发展前景等自我实现的需要强于社会需要。在各区市的比较中，“提高工资”依然是教师的首位因素。从化、萝岗、增城、越秀的第二激励因素是“更多发展前景”，而荔湾、南沙、天河的第二激励因素是“家长社会尊重”，海珠、白云则是二者并列第二，黄埔和花都的教师则把“被同事认同”排在第二位。

3.对本校绩效工资制有问题时的处理方式分析

广州教师认为绩效工资制有问题时，其首选的处理方式依次是：私下发牢骚34%、向上级部门反映26%、不知道该做些什么18%、待学校按照程序修改8%、无所谓7%、采取措施吸引上级注意3%、联合其他老师上访3%。表明绩效工资制度及教师管理制度的监督、反馈及申诉制度不完善、不明确。

四、讨论与建议

义务教育学校教师绩效工资政策以提高教师待遇、激发教师工作积极性、促进教育事业发展为目的，其顶层设计体现了促进教育均衡与发展的价值追求。调研显示，该政策的事实要素表明该政策具有一定的实施成效，但未能完全达成价值目标。

(一)对义务教育学校教师绩效工资政策实施效应的讨论

(1)该绩效工资政策以县级财政经费负担机制以及以校制订绩效工资实施方案为保障，很大程度上实现了教师待遇提高的政策目标，促进了县区内的城乡公平，提高了教师行业的吸引力，一定程度上实现了促进教育均衡与发展的价值追求，但也导致教师待遇的地区差异和校际差异拉大的现实问题。教师认为其待遇低于公务员且其工资结构不同于公务员、公务员不实行绩效工资制等还是未能实现《教师法》中对教师待遇不低于公务员的规定，产生行业间横向比较的不公平感，影响了提高工资对教师的激励作用，也导致教师向待遇高的区域流动，不利于促进教育区域均衡和社会公平。

(2)绩效工资政策力图体现优绩优酬，保障业绩突出教师的待遇，一定程度上达成消除教师不满意度、提高教师工作积极性的政策目标，但激励效果不够明显和长久。首先，因教师绩效工资制只是混合工资制，绩效工资比例少，政策宣传过度强调提高教师工资却不能大幅度改善待遇，无法如企业绩效工资制那样满足教师的经济需要。其次，教师群体中部分获得较高绩效工资者产生的激励效益被很大部分较少绩效工资者不满意的负效应抵消，这削减了整体机制的公平性、效益性。其三，教师作为以脑力劳动为主的复杂人，其激励因素多样。调研证实了需要层次理论的存在，如萝岗区教师待遇改善最好，追求专业发展也最受教师重视。调研也印证了双因素理论，即过去教师待遇长期不佳导致了教师普遍的不满意感，当教师工资改善时只是消除不满意感，但难以有效提高满意感。影响教师工作满意感的主要因素是社会接纳和成长发展等发展性、精神性因素。绩效工资促使教师更关注工资等物质因素和个人竞争，降低了教师的需要目标，影响了人际关系及对专业长远发展的追求，而有些家长认为好好工作的教师就是为了多拿点钱等也降低教师的社会评价和尊重。其四，功利性的绩效工资指标与频繁的绩效考核强化了教师和学校的短期效益观和竞争观，消减了合作意识和合作行为，影响了教育促进学生素质发展的长远价值追求，也不利于学校和谐文化氛围和整体制度环境的建设。

(3)绩效工资政策实施过程中的不同因素影响教师的不满意度差异。调研显示各区市教师待遇差异排名与其不满意度排名并不成正比关系，影响教师不满意度的除了工资外，还有绩效工资方案本身及其出台和执行过程的程序公平，以及相关信息是否公开、完整地提供等的互动公平和本区域内行业间比较的社会公平。如越秀区的教师待遇居中，但教师不满意度居前，访谈中教师认为该区绩效工资方案出台匆忙、讨论不够充分、过度注重硬性指标和偏向行政人员，绩效考核不够民主、公开，缺乏申诉机制，教师待遇校内、校际差异大、与本区公务员收入差异也大，而本区名校集中、上级和家长要求高，房价高，教师工作量大、竞争大、压力大，教师待遇不能体现其付出也不能保障其生活，许多教师通过在外补课提高收入。从化市的教师虽然整体待遇低，但因为政策宣传到位、信息公开，大量农村学校教师工资增长较大且与城镇持平，而且学校间竞争较小、家长要求不高、工作压力不大，教师的不满意度反而相对更低。

(4)绩效工资政策要求学校出台绩效考核实施办法，改善了学校制度建设、促进了教师参与学校决策的民主意识，强化了教师对学校内部工作和个人竞争的关注，减少了教师对上级部门和其他政策的关注。

(5)绩效考核分配指标存在简单化现象，难以有效评价教师的复杂劳动和涵盖特殊、临时性工作，难以平衡教师间及其与学校行政人员的工作差异，新的矛盾和牢骚产生。除了行政主导本校绩效考核分配方案外，绩效工资自身也存在制度缺陷。绩效工资制产生并广泛应用于经济领域的简单性、规范性劳动，激励效应显著，但如何在公共服务和复杂性脑力劳动中有效运用一直是理论界和实践领域还在不断探讨的难题。

(二)对改进绩效工资政策的建议

绩效工资制引入学校领域需要审慎对待。在当前已然全面推行教师绩效工资制前提下，需要更全面考虑学校组织的价值目标。

1. 对各级政府改进教师绩效工资政策的建议

(1)确定教师待遇的最低标准，明确随经济发展和物价上升的增幅确定教师待遇结构和额度、比例，切实提高教师社会地位，保障教师长期待遇，减少人才流失。

(2)在保障县级财政投入基础上，明确国家、省、市级财政支持和统筹的责任，在市域和省域内消除地区差距、城乡差异，促进教师待遇和质量的均衡发展。

(3)教师工资改革应以激发教师工作积极性、减轻心理压力、提高教师幸福感、促进教育长远发展为目标，各级政府应深入调研绩效工资政策实施成效和存在问题，全面探索在教师这类复杂劳动行业的科学、合理、有效的工资改革策略。

(4)规定各级财政的工资预决算信息以及公务员和教师等事业人员的平均工资信息公开制度，保障教师待遇的区域均衡和行业公平。

(5)明确绩效工资信访部门，完善监督和申述机制。

2. 对绩效工资实施方案内容的建议

(1)教育行政部门应有更完善、细致的政策指引，评价标准要合理、统一，促进校际绩效工资标准和水平的均衡。

(2)细化绩效指标体系和评估机制，强化集体与合作性指标以及专业发展指标，增加促进教育公平和关爱弱势学生的指标，增设工作态度等软性指标。

(3)分类订立行政人员与教师各自的绩效考核指标体系，体现教学优先。

(4)绩效工资应体现增额增效工资，不应规定现有工资总额的30%，而应对每年增拨工资部分实行绩效工资。

3. 对绩效工资方案制定和实施过程的建议

(1)规范学校制定和修订的程序和过程必须明确、公开、公平、公正。

(2)坚持决策过程全员参与，保障政策和方案解释充分。

(3)规范学校绩效考核过程的科学化、制度化、民主化。

(4)确立绩效工资方案的评估、反馈机制，对实施过程中出现的新情况和新问题能及时发现、修正，不断完善补充。

(5)制定校内申述机制。

[1] 国务院.关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见[DB/OL].中国教育在线网站.http:∥www.edu.cn/zhuan_ti_5118/20090115/t20090115_355319.shtml.

[2] 国务院.分类推进事业单位工资改革实施指导意见[DB/OL].新华网，http:∥news.xinhuanet.com/politics/2012-04/16/c_111785805.htm.

[3] 孙怀平,朱成飞.基于公平理论的人力资源管理政策[J].现代管理科学，2007(1):81-83.

[4] [美]赫伯特·s·西蒙.管理行为[M].北京：北京经济学院出版社，1988:44.

[责任编辑 向 宁]

A Survey on the Teachers’ Performance Pay Policy in Guangzhou： in the Perspective of Educational Fairness

LI Hai-yan, LI Guo

(SchoolofEducation,GuangzhouUniversity,Guangzhou510006,Guangdong)

Through the comparative survey of 12 districts in Guangzhou, this paper analyses the positive influence and problems of teachers’ performance pay policy. This policy helps to narrow the gap between teachers and the civil servants, meanwhile, it also widens the gap among different areas and schools and fails to effectively stimulate the teachers’ job satisfaction and enthusiasm. The paper offers some advice to government and compulsory schools on how to improve performance and obtain higher efficiency of this policy.

teachers’ performance pay policy; policy analysis; efficiency; Guangzhou

G451

A

1674-2087(2015)02-0051-07

2015-03-18

教育部人文社会科学研究规划基金项目(10YJA880059)、广州市教育科学规划面上重点项目 (2013A008)

李海燕，女，广东南海人，广州大学教育学院教授，两岸教育政策研究中心副主任;李国,男，广东茂名人，广州大学教育学院副教授。