搭建互动协商平台加强基层社会协同治理

（中共重庆市委党校科学社会主义教研部，重庆400041）

搭建互动协商平台加强基层社会协同治理

谢来位

（中共重庆市委党校科学社会主义教研部，重庆400041）

基层社会治理面临利益冲突平衡难、供需脱节对接难、部门分割整合难、自体监督约束难等“四大难题”。重庆市江北区搭建四大互动协商平台、加强协同治理、破解基层社会治理难题的有益探索给予社会建设重要启示：一要加强社会自我服务，培育公民责任意识；二要打造公共交流空间，培养公民沟通理性；三要树立社会治理权威，增强公民价值认同；四要提升社会资本存量，提高社会合作效率；五要完善部门协同机制，加强公民权益保障。针对基层社会治理难题，提出挖掘各地调解资源打造纠纷调解品牌，整合各地志愿者资源健全志愿者组织体系，坚持条块结合以块为主健全协同治理责任机制，以群众满意为目标完善群众监督机制等对策建议。

基层社会治理；互动协商；协同治理

基层社会治理直接关乎群众切身利益，影响社会大局稳定，是国家治理体系的根基。积极破解基层社会治理难题，对于维护社会和谐稳定、推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。中国共产党第十八届四中全会要求，“强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位”，“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”［1］29，为破解基层社会治理难题指明了方向。

一、基层社会治理面临的“四大难题”

我国正处于社会转型和利益结构深刻调整的关键时期，基层社会治理面临着诸多矛盾冲突和困难，急需通过不断的改革创新来加以解决和克服。

（一）利益冲突平衡难

随着社会转型的逐步深入，基层利益分化程度加大，利益矛盾更趋复杂化，呈现出以下四个特点：一是利益主体的多元性和异质性。不同主体在社会利益格局中的地位、能力和期望等存在显著差异，尤其是对待利益冲突的思维方式和应对方式截然不同，要达成价值认同和一致意见极其艰难，给利益平衡和纠纷调解带来巨大挑战。二是利益冲突的多样性和复杂性。当前征地拆迁、医患关系、劳动争议、土地流转、消费权益、环境污染、物业管理、婚姻家庭和邻里纠纷等各个领域的矛盾纠纷对调解人员的政策法律知识、相关专业知识、调解技巧等提出巨大挑战。三是利益冲突的尖锐性和激烈性。部分矛盾纠纷呈现尖锐对立甚至恶性冲突的特点，调解机会稍纵即逝，处置稍有不当便会酿成群体性事件，给各方造成更大损失。四是矛盾化解的长期性和反复性。不少利益矛盾经过多次调解仍难以彻底化解，即使暂时化解也可能再次反复，缠访、闹访、缠讼、缠诉和无理取闹时有发生，或因政策、条件等发生变化而重新提起。

这四大特点决定了利益平衡和矛盾化解之难。这就要求利益冲突的相关方和第三方多方协同、充分互动、沟通交流、增强理性、辨明是非、达成认同。这就对党委政府搭建纠纷调解平台提出了强烈要求。

（二）供需脱节对接难

供需脱节主要表现在弱势群体、特殊群体的特殊需求、流动人口的增量需求上。一是特殊群体的特殊需求。老弱病残、高危分子、刑释人员、吸毒人员等与普通群众有着不同的服务管理需求，往往是基本公共服务难以对接的。二是流动人口的增量需求。大量流动人口在社会融入、民生、家庭、情感等方面与当地普通群众有着不一样的增量需求，需要专门办法或特事特办。另外，还因其户籍身份，流动人口往往被排除在流入地政府责任之外，其需求和诉求往往难以得到流入地政府的及时回应和平等保障。三是特殊需求和增量需求难以批量供给和常规提供。特殊需求和增量需求要求更灵活、更具针对性的服务供给，要求供给主体社会化、需求主体更加积极主动地表达需求并参与服务供给过程。这就对党委政府搭建社会互助平台、实现社会自我服务、加强公共服务协同供给提出了强烈要求。

（三）部门分割整合难

社会分工是社会不断进步的要求和体现，但高度专业化的职能分工也为各部门争权夺利、推诿扯皮提供了机会，造成部门分割。一是信息资源整合难。公安系统、计生系统、综合治理的人口信息独自运行，信息资源难整合、难共享，成本高、效率低。二是部门政策协调难。各部门政策之间的协调性较差，政策互为前置、政策标准不一致、政策难以互相支撑等问题时有发生，为公共事务和社会事务的处置造成障碍。三是部门分割难以形成社会治理合力。部分相关职能部门之间不规范的权力配置导致权责不清、互相掣肘，难以形成社会治理合力，使公民正当权益不能得到有效保障，使社会问题和矛盾纠纷难以得到及时有效解决，从而滋生社会安全隐患。这就对党委政府搭建部门联动平台、加强协同治理提出了强烈要求。

（四）自体监督约束难

一是政务、村务、居务透明度低，社会监督难。基层干部掌握着披露信息的权力，广大村民、居民作为监督主体，很难及时、准确地掌握信息，很难发现漏洞。加之一些基层干部任期很长，权力过分集中，导致民主监督形同虚设。二是民主监督缺乏，滋生腐败和官僚主义。基层党委政府和自治组织在公共事务和社会事务的治理中缺乏社会和民主监督，滋生腐败和官僚主义。乡镇、村社干部贪污、截留、挪用各种补贴、补偿款项以及各种集体资产收益是引发一些地方不稳定的重要原因之一。这就对党委政府搭建群众监督平台、加强对基层干部的民主监督和权力约束提出了强烈要求。

二、搭建“四大互动平台”促进多方协同，破解基层社会治理“四大难题”

“与高度复杂性和高度不确定性的时代相适应的社会治理模式应当是一种合作行动模式，只有多元社会治理主体在合作的意愿下共同开展社会治理活动，才能解决已出现的各种各样的社会问题，才能在社会治理方面取得优异的业绩。”［2］重庆市江北区针对上述四大难题搭建“四大互动平台”，加强多元主体协同治理，在维护最广大人民根本利益、确保人民安居乐业、社会安定有序上取得明显成效。

（一）以“老马调解室”为依托搭建纠纷调解平台，破解“利益冲突平衡之难”

面对“利益冲突平衡之难”，“由于经济体制的转轨及资源配置方式的转换，整合的方式不能再依靠强制性行政指令和国家计划进行直接控制，而应该完善政治沟通机制，疏导多元顺畅的利益表达渠道，在各种不同利益要求得到有效表达的基础上，通过政治输出进行协调”［3］。有鉴于此，重庆市江北区在利益协调、矛盾纠纷的化解上开展了一系列探索创新。一是积极依托“老马调解工作法”，不断完善社会矛盾化解体系。中央宣传部曾于2014年11月28日在中央电视台向全社会公开发布“时代楷模”马善祥同志的先进事迹［4］。重庆市江北区委政法委以纠纷调解能手马善祥同志的名字命名“老马调解室”，建立“老马调解工作法”（也称“1365调解工作法”），树立一个“和”文化理念，兑现三项为民承诺，创立六种调解方法，完善联席会议、纠纷排查、分级调解、四调合一、调解回访等五项工作制度。二是依托“老马调解工作法”建立了街道、社区、社会单位三级调解网络。按照层级管理原则，实施分级调解制度，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法化解矛盾。三是加强社会矛盾纠纷调解队伍建设。做到每个社区、社会单位都有调解组织，各街道、社区调解员的调解能力得到提升。初信初访事项办结率达100%，重点矛盾纠纷化解率达88%。

（二）以“志愿者联盟”为载体搭建社会互助平台，破解“供需脱节对接之难”

重庆市江北区充分利用互联网来推动社区志愿服务活动的广泛开展，推动社会实现自我服务。一是创立“志愿者联盟”搭建公众参与平台。在区、街镇两级成立了“志愿者联盟”，按照“区域化联动、专业化服务、网络化运行、社会化互动和制度化保障”的运行模式，构建了社会服务公众参与体系。依托“重庆市志愿者服务网”开通“社会治理志愿者重庆江北联盟”专题网页，开发志愿者管理、爱心储蓄、求助申请、考核激励等信息系统，切实增强社会治理志愿者的参与热情和社会效应。“互联网对于社会公益组织的最大作用在于实现办公自动化和促进信息交流，快捷的信息技术可以改善组织内部管理，降低组织提供社会服务和交易的成本，社会公益组织可以通过网络筹集公益资金、搭建学习网络、进行信息服务。”［5］目前，全区登记在册的志愿者为3万多名，他们活跃在基层社区，夯实了社会治理群众基础。二是建立“1358”工作体系加强流动人口分类服务。江北区开发了“流动人口服务管理信息系统”，依托志愿者组织建立了“常住外来人群日常管理、房屋租赁人群以房管理、重点特殊人群跟踪管理、集中就业人群单位管理、临时过往人群网络管理”五大分类管理模式，为流动人口提供22项优惠减免和扶助政策，增强了流动人口服务管理的针对性、有效性，惠及全区60余万流动人口。三是建立“五大帮教”机制完善重点青少年群体协同治理体系。江北区依托志愿者组织针对留守儿童开展“温暖工程”、针对闲散青少年开展“阳光工程”、针对流浪乞讨儿童开展“绿色工程”、针对严重不良行为的青少年开展“矫治工程”、针对服刑人员及其未成年子女开展“双助工程”，形成了协同帮教体系。

（三）以“八位一体”为抓手搭建部门联动平台，破解“部门分割整合之难”

一是建立“六统七联八位一体”工作模式，有效解决群众办事难问题。做到了形象标识、机构设置、工作流程、基础台账、工作制度、目标管理“六个统一”规范，形成了群众工作联动、社会治安联防、综治单位联勤、突出问题联治、法制工作联建、平安建设联创、工作绩效联评等“七个联动”机制，整合社会治理八个主要工作部门集中办公，探索建立街镇综治工作“一中心一平台”配套模式，实现了中心集中办公、平台为民服务的一体化大综治格局，实现一站式服务，有效解决群众办事难问题。二是建立“1837”工作体系，增强社区服务能力。建立一个社区综治平台，建立8支群防群治队伍，完善工作联系、统一台账、考核奖惩等3项制度，实现综治、信访、警务等7项工作一体化运行，有效提升了社区服务能力和治理效率。三是建立“三专三联”专业调解体系，形成公民权益保障合力。通过一支专业调解队伍联动多支社会力量、一个专业调解中心联动多个专业调解室、一套专业调解机制联动多个部门协作，形成多部门协同共治格局，确保利益各方的利益平衡和权益保障。

（四）以“六步评议”为重点搭建群众监督平台，破解“自体监督约束之难”

一是建立“六步评议法”实现综治群众考评常态化。选民意代表、每季度综治工作述职、民意代表提出问题及职能部门责任人现场解难释疑、民意代表当场测评评议对象并当场宣布结果、综治责任人报告上次评议会所提问题整改情况、党委政府根据群众评议结果对评议对象实施奖惩的“综治六步评议法”，搭建了群众参与平安建设的互动监督平台。二是“双向挂牌”构建治安重点党政与群众协同监督长效机制。对治安乱点进行党政集中挂牌整治，对社区治安问题进行群众挂牌，居民代表全程行使挂牌权、考评权、摘牌权，确保治安问题随时得到整治。三是“综治特邀委员”开创群众督办工作新模式。聘请具有社会影响的居民代表担任综治特邀委员，担当政府与社会协同的桥梁；建立“社务问询、村务质询、街道答询”的“三询制度”，将特邀委员的意见建议作为对成员单位的督办事项，推动基层群众参政议政。四是“四用”网络“链接”民意。用网络广集民情、汇聚民智、引领风尚、推动创新，建立了网络新闻发言人制度和限时办结的“民意交办单”制度，依托区网信办推进网络问政管理，逐步实现从办公自动化、信息单向流动，向在线服务受理和政民互动转变。五是“透明厨房”加大食品安全社会监管力度。利用陶然居等明星企业带动效应，打造“透明厨房”实时视频监控系统，主动开放食品制作流程，提升了企业对食品生产、采购、流通的自律意识，推动了食品安全质量上档升级。

三、开展互动协同治理的五点启示

重庆市江北区着眼于维护最广大人民根本利益，着力构建网络组织，完善基层社会治理机制，激发党委、政府、社会组织、企业和公众各方加强协同治理的动力，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高基层社会治理水平，促进基层社会治理模式的不断转变。江北区的实践探索给予我们最重要的启示是，基层社会治理的核心在于加强现代公民的培育和人与人社会关系的改善，努力促进人的全面发展，实现源头治理。正如“促进社会协同是国家治理现代化的核心。从国家管理到国家治理，最大的区别就在于治理主体由单中心向多中心转变，治理手段由刚性管制向柔性服务转变，治理空间由平面化向网络化转变，治理目的由工具化向价值化转变”［6］。这主要体现在以下五方面。

（一）加强社会自我服务，培育公民责任意识

中国共产党第十八届三中全会要求“及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”，“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。随着社会转型的深入，公民个性化需求的迅速增长亟需克服“面对面”服务的局限性，而加强“点对点”的个性化服务。这就对加强社会自我服务提出了迫切要求。重庆市江北区通过志愿者联盟、老马调解工作法等载体构建志愿服务网络和纠纷调解网络，有效地统筹志愿服务活动，促进了志愿者组织的孵化、志愿者文化的推广和志愿服务品牌化。这启示我们要通过加强社会互助和社会自我服务，提高公民相互协作和互爱互助的意识和能力，减少对党委政府的高度依赖，增强公民的自主性和社会责任感，“牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务观念”［1］27，培育公民的奉献精神，增强整个社会的团结友爱。

（二）打造公共交流空间，培养公民沟通理性

社会问题日益突出、公民维权意识日益增强的社会敏感期亟需克服公民极端情绪、增强公民沟通理性。中国共产党十八大报告要求“培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”。中国共产党第十八届四中全会要求“增强全民法治观念，推进法治社会建设”［1］26，而法是由事物的性质产生出来的必然关系，是具有一定的普遍性和永恒性的理性规则［7］。因此，增强沟通理性、学会讲道理是公民培养的根本任务和重要途径。重庆市江北区的“老马调解工作法”通过加强矛盾双方的沟通交流，增进互信互谅，有效化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，在引导公民自我教育、自我管理、自我调解中发挥了重要作用。这启示我们，要通过纠纷调解、微信微博、社区论坛、以案释法、政务公开等多种方式，打造公共交流空间，丰富公民间沟通交流的渠道和形式，促进政府与民众理性互动，探寻解决社会矛盾的最佳途径，克服少数公民的极端情绪，培养公民的沟通理性，培育理性平和、谦让包容、健康向上的社会心态，营造讲科学、讲民主、讲文明、讲法治的新风正气，从根本上防止公民非理性情绪之下的极端行为的发生。

（三）树立社会治理权威，增强公民价值认同

思想观念深刻变化亟需加强公民价值导向。中国共产党十八大报告要求，“用社会主义核心价值体系引领社会思潮、凝聚社会共识”。重庆市江北区的“老马调解”以调解人的公平公正和高超的调解技艺为基础，具有明显的“老马品牌效应”，呈现出很高的公信力和认同度，通过树立“老马”在纠纷调解中的社会治理权威，既加强了矛盾双方的沟通交流，又增强了公民的价值认同，有效地消除目标分歧，促进矛盾双方一致意见的达成。这启示我们，用好“能人资源”、“名人资源”，在基层社会治理中打造纠纷调解品牌、提高第三方调解的调解能力和公信力，对于“培育和践行社会主义核心价值观”具有重要现实意义。

（四）提升社会资本存量，提高社会合作效率

社会信任不足、规则意识缺失、合作形式单一导致社会合作成本高昂，亟需提升社会资本存量。信任、规范和网络等社会资本能够通过推动协调的行动来提高社会效率［8］。江北区着力构建纠纷调解网络、社会互助网络、部门联动网络和群众监督网络，完善社会治理机制，加强依法治理，培育公民责任，增强社会互信，大幅度提升了社会资本存量，降低了交易成本，提高了社会合作效率。这启示我们在基层社会治理中，加强社会合作的组织网络建设，加强社会治理机制建设，加强社会规则建设，提高监管能力，增加违规成本，增强社会行为预期的确定性，从根本上增强社会互信，是提高社会合作效率的根本途径。

（五）完善部门协同机制，加强公民权益保障

习近平总书记要求“处理好维稳和维权的关系”，强调“维权是维稳基础，维稳实质是维权”。正如中国共产党第十八届四中全会要求，“强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题”［1］29。马克思曾深刻指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”［9］。社会治理的对象或客体是社会关系，而社会关系的核心是利益关系。部门分割及社会监督、群众监督的不足加剧“四风”盛行，导致公民权益不保的现象时有发生。这就要求打破部门分割的藩篱，建立部门联动常态化机制，加强群众监督，有效维护广大公民的合法权益，实现源头治理和标本兼治。重庆江北区搭建部门联动网络有效克服了部门相互掣肘的痼疾，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，提高了政府公信力和执行力；江北区构建群众监督网络推进权力运行公开化、规范化，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，保证了权力正确运行。这启示我们，建立部门联动常态化机制，是形成基层社会治理合力、提高政府治理水平的重要保障；构建群众监督网络，完善群众监督机制，是扼制基层社会治理中官僚主义和腐败现象的重要手段。

四、破解基层社会治理难题的四项建议

基于重庆市江北区的实践探索，针对基层社会治理普遍面临的“四大难题”，提出“四项建议”，以期有力维护社会和谐稳定，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（一）挖掘各地调解资源，打造纠纷调解品牌

一是立足各地的调解能手树立地方调解品牌。各地要充分利用具有一定影响的基层领导干部、社区干部、司法干部、德高望重的居民村民、公众人物、社会民间调解能手等的影响力，综合运用支持、培训、激励、监督等手段发挥其社会矛盾调解作用，逐步树立纠纷调解品牌。二是利用各级电视台、党报党刊等主流媒体和新兴媒体积极推广各地的调解品牌，加强调解能手队伍建设。加强对各地“调解团队”的宣传，放大调解品牌效应。各地党委政府以及各级党校要通过培训、观摩、实践锻炼、考核激励等手段加强社会治理和群众工作干部队伍建设。三是通过品牌调解的杠杆效应联动社会调解力量。各地要依托调解品牌，联动各种社会力量致力于社会矛盾的化解，形成社会治理合力。

（二）整合各地志愿者资源，健全志愿者组织体系

一是开发志愿服务网络平台。整合各级各类志愿服务网和志愿者联盟信息系统，建立功能强大、标准统一、接口开放的综合性、集成性、共享性的中国志愿服务网络平台，实现分散的志愿服务活动的协调统一和规范有序。二是健全志愿者组织体系。各地整合志愿者联盟，依托各级党团的组织网络健全志愿者组织体系，完善志愿者的招募、培训、调配、激励和保障机制。三是为志愿者联盟提供场地、经费等物质资助。各级党委政府要逐步下放权力为志愿者联盟及各类社会组织留下发展空间。采取财政支持、社会募集、项目合作等方式设立志愿服务基金，以“政府购买服务、社会化推进、项目化运作”等方式，为志愿服务事业提供物质保障。在各社区、各商圈、各公共场所为志愿者及其组织规划建设必要的活动场地。四是建立对志愿者和社会组织的社会考评机制和奖励机制。以政府购买服务为核心，建立对社会组织的市场化竞争机制和激励机制；以志愿服务积分制和爱心储蓄为依据，对志愿者给予宣传、表彰和奖励。

（三）坚持条块结合以块为主，健全协同治理责任机制

一是建立条块结合以块为主的协同治理领导机制。赋予街道、乡镇（村居）对辖区各项工作的统一组织权、指挥权、调度权以及对区县（街镇）职能部门工作的监督权、评价权。二是完善分级分类限时办理机制。各区县以政务综合信息平台为依托，区县、镇街（部门）、村社三级社会服务中心以首接责任制为基础，实行一站式服务，对群众诉求按照普遍性程度、紧急程度、解决的难易程度、涉及相关部门的复杂程度分层分类提出解决方案，限时办理办结，并及时反馈。三是强化协同部门领导责任追究机制。建立由党委、组织人事部门牵头，由纪委、监察、社会治安综合治理责任部门具体实施的部门协同责任追查机制，以互联网信息及相关诉求信息、回应信息、处置行为等为依据，对公民投诉、矛盾纠纷及其引发的群体性事件等实施责任倒查，并对责任部门领导及责任人进行严格的责任追究，为部门协同提供体制机制保障。

（四）以群众满意为目标，完善群众监督机制

一是完善基层干部工作绩效群众评价机制。以服务对象满意度电话评价、电子评价为主，辅以定期问卷调查、群众评议以及网上投诉等多种形式对基层干部的工作绩效开展群众满意度测评。二是在基层干部任免中严格执行群众测评制度。扩大群众参加民主推荐、民主测评和考核谈话的范围，并将结果作为干部任免的重要参考。三是群众诉求解决过程和结果公开机制。对群众诉求的办理程序公开、办理结果公开、群众满意度测评结果公开，全程接受群众和社会的监督。四是群众投诉问责机制。对于群众诉求的解决，达不到绩效考核标准，或者出现工作差错、工作失职者，要严肃追究责任，给予应有的处罚。

［1］ 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［M］．北京：人民出版社，2014．

［2］ 张康之．论主体多元化条件下的社会治理［J］．中国人民大学学报，2014（2）：2-13．

［3］ 梁波．社会结构分化与社会管理体制创新［J］．理论视野，2012（6）：20-22．

［4］ 中宣部向全社会公开发布“时代楷模”吴亚琴和马善祥先进事迹［EB／OL］．（2014-11-28）［2014-12-10］．http：／／news．xinhuanet．com／2014-11／28／c＿1113 453194．htm．

［5］ 张雷．我国网络草根NGO发展现状与管理论析［J］．政治学研究，2009（4）：82-88．

［6］ 姜晓萍．国家治理现代化进程中的社会治理体制创新［J］．中国行政管理，2014（2）：24-28．

［7］ 哈贝马斯．公共领域的结构转型［M］．曹卫东，王晓珏，刘北城，译．上海：学林出版社，1999：57．

［8］ PUTNAM R D．The Prosperous Community-Social Cap-ital and Public Life［J］．The American Prospect，1993（13）：35-42．

［9］ 马克思，恩格斯．马克思恩格斯全集：第1卷［M］．北京：人民出版社，1956：82．

Building Interactive Platform s to Strengthen Cooperative Governance of Basic-level Society

XIE Laiwei
（Teaching Research Department of Scientific Socialism，The Party School of Chongqing Municipal Committee of the CPC，Chongqing 400041，China）

The governance of basic-level society faces the difficulties of the conflict of interest，of the imbalance between supply and demand，of the barriers between departments，of the shortage of external supervision．Jiangbei District has tried to settle these difficulties by carrying out consultation and dialogues．It reveals that the social development has to foster citizen’s consciousness of duty by self-service，to train citizen’s communication rationality bymaking public com-munication space，to increase citizen’s value identification by setting up social governance authority，to promote the so-cial capital to raise the social cooperative efficiency，to ensure the citizens rights and interests by coordinating work a-mong various departments．Finally，it proposes four countermeasures and suggestions to settle these difficulties．

governance of basic-level society；interactive consultation；cooperative governance

D67

A

1673-8268（2015）05-0018-06

（编辑：蔡秀娟）

10．3969／j．issn．1673-8268．2015．05．004

2015-03-12

国家社会科学基金项目：公共服务协同供给的制度创新研究（13XZZ016）

谢来位（1970-），男，重庆人，教授，硕士生导师，博士，主要从事政治发展、公共政策、公共服务、地方政府治理、社会治理等方面的研究。