上海近远郊地区建设用地减量化差异探析

吴沅箐，殷 玮

（上海市城市规划设计研究院，上海 200040）

目前，上海规划和土地管理的重心正逐步向郊区转移。借助于“两规合一”的平台和优势，将城市规划的理念和方法运用于土地规划中，上海在集建区外创新性地构建了“市级土地整治规划—区县土地整治规划—郊野单元规划—土地整治项目可研”四级规划体系[1]，“土地综合整治”为助力土地节约集约利用和新型城镇化发展、推动上海“创新驱动、转型发展”提供了一条路径[2,3]。伴随着全市“负增长”目标的提出，上海城市发展策略转型和模式转变使得现行规土管理由“增量型”向“减量化”转变[4,5]。结合“环保三年行动计划”、“产业结构调整三年计划”的出台，上海市规划和国土资源管理局也相应配套了“减量化三年实施计划”。同时，“减量化”的规划平台—郊野单元规划已经启动编制[6]，各区县按照市规土局下达的年度计划分别推进减量工作。随着“减量化”的深入，在实施过程中出现了很多差异化的现象。因此，本文基于各郊区县的访谈结果和实地调查案例，从政府对“减量化”的态度、“198”工业用地减量化、宅基地减量化三个方面，对近、远郊地区减量化差异进行比较，并分析产生差异的原因，为减量化政策的进一步完善、细化提供参考。

1 近远郊地区政府对减量化的不同态度

“减量化”是指对集建区外散乱、废弃、损毁、闲置、低效的现状建设用地进行拆除复垦的集中整治活动。其是一个新生事物，涉及土地、人口、资金等多方面因素。由于各郊区县社会经济发展水平差异，导致区县政府对其认知和接受状况不同，可以说政府的态度直接影响着减量化的实施。

1.1 因规模限制与转型需求，近郊积极支持减量化

“两规合一”后，全市及各区县建设用地总规模已然明确，近郊地区如嘉定区、闵行区和松江区近中心城区域，由于规模限制与转型需求，实施“减量化”都较为积极，政策、资金配套较为完善。

以主体位于近郊的嘉定区为例，区委区政府高度重视，成立了以区委书记担任第一组长的减量化工作领导小组，下设由区各委办局人员组成的减量化办公室；区级财政每年投入10亿元专项资金用于减量化工作；建立了减量化押金制度（即街镇做减量化后产生的新增建设用地指标，如果需要自己建设，就必须交纳押金，区规土局凭借押金向市局申请新增用地指标，在街镇完成减量化后，把押金还给街镇）和年度考核机制。2014年，嘉定成为第一个真正意义上“负增长”区。

嘉定区积极推进减量化工作，也缘于2013年底建设用地总量已突破了集建区的规模和土地利用总体规划所规定的到2020年的总规模，同时集建区外近几年因“198”工业企业污染，环境压力增大。嘉定这几年经济情况位于全市领先，为保持经济发展的势头，产业结构调整势在必行，通过淘汰一批低效企业可以回收一定的用地指标，以保障未来一定的发展空间。

1.2 因市区（县）发展博弈，远郊被动推进减量化

远郊地区如崇明县、金山区、奉贤区，空间规模还有余量，地区发展虽然受限于环境压力但还处在工业化进程中，因此对推动“减量化”处于被动状态，虽出台了一些政策，但乡镇缺乏积极性，资金是他们的主要诉求。

以属于远郊的崇明县为例，县委县政府意识到减量化对全市的重要性，对各乡镇也建立了“减量化”年度考核制度；但是县级和镇乡级减量化政策迟迟难以出台，减量化更多地体现为一项政治任务。

崇明县推进减量化显得被动，这是因为崇明长期承担着全市耕地保护、生态保育的责任，发展受限，随着近几年“生态岛”发展定位的明晰，崇明有目标发展的力度较大，而此时上海市却要实施“减量化”了，市级的政策导向与地区现行的发展需求产生了矛盾。

2 近远郊地区工业用地减量化差异表现及原因

对农村环境影响最大的主要是“三高一低”的工业用地，因此集建区外“198”工业用地（“198”工业用地指集建区外所有的现状工业用地，图1）是减量化的主要对象。

图1 上海市2013年底“198”工业用地布局Fig.1 The distribution of Shanghai’s “198” industrial land at 2013 year-end

2.1 因收益较高，近郊地区有序实施“198”工业用地减量化

近郊地区对“198”工业用地减量化的实施策略是先易后难。考虑成本问题，目前只减闲置、无证、到期的工业企业。这些地区目前对“198”工业用地减量化很有积极性，主要原因在于减量后区、镇收益较高。如闵行区浦江镇，减量这些工业企业成本较低，而回收的指标出让后可得到很高收益。浦江镇由于靠近中心城，级差地租较高，节余建设用地在本镇内消化比让区政府收购有更高收益，但区政府同时制定了20%指标收购规定（以保障区级项目建设），因此，在工业用地减量化后，可以使区获得一定双指标（新增建设用地计划指标和耕地占补平衡指标），使镇获得双指标、类集建区空间（类集建区是指利用存增转化规模落图的建设用地规划空间，其规模原则上控制在减量化建设用地面积的1/3以内）和土地出让金等资金等方面的收益。

2.2 因税收资金因素，远郊地区缺乏动力实施“198”工业用地减量化

远郊地区的城镇化和工业化还依赖土地财政，政府尚处在低价提供工业用地以吸引税收的阶段。对于乡镇好不容易招商引资来的工业企业，要实施减量的确令人难以接受。而且对于区县政府来说也很难筹措出巨额的指标收购费，资金政策的不明朗也使得镇、村更缺乏减量动力。如崇明县新河镇，现状“198”工业用地面积为105.13公顷，经过多轮镇村沟通和企业意见征询，确定近期减量化工业用地为15.71公顷，总成本约在1.93亿元，其中县提供的指标收购费达到1.54亿元，镇政府仍表达了较难实施的态度。

3 近远郊地区宅基地减量化差异表现及原因

2013年底上海市农村宅基地布局见图2。宅基地的减量化首要原则是尊重农民意愿，是为农民进入城镇提供一条路径。但是近、远郊地区宅基地减量化也存在差异，主要表现在农民的态度上。

图2 上海市2013年底集建区外宅基地布局Fig.2 The distribution of Shanghai’s homestead at 2013 year-end

3.1 因既得利益，近郊地区农民对宅基地减量化比较排斥

近郊地区农民对宅基地减量化比较排斥，减量化推进困难重重，因为当地农民不愿轻易放弃既得租金利益和未来土地升值的潜在收益。如宝山区罗店镇地处近郊，轨道交通7号线在罗店镇境内设置罗南新村和美兰湖两个站点，绕城高速（G1501）东西方向贯穿罗店镇，并设置高速出入口一处，交通便利；同时，罗店镇是上海“一城九镇”试点之一，北欧新镇和罗店老镇构成罗店“一镇两貌”的特色，加上美罗大居、顾村配套商品房基地的建设，这里的农民对宅基地的升值以及“动迁”的期望值非常高，对现行宅基地减量化下的“搬迁”缺乏兴趣。此外，依托于附近的一些工业企业，罗店镇外来人口集聚，根据最新“六普”数据，罗店镇外来常住人口63825人，占常住人口的54%，农民通过宅基地房屋的出租，可以获得可观的租金收入。

3.2 因条件改善，远郊地区农民对宅基地减量化总体支持和欢迎

远郊地区农民对宅基地减量化总体支持和欢迎，他们有意愿上楼，但补偿成本过高，只有少数镇（如嘉定区外冈镇、松江区新浜镇和一些生态保护地区）能推得动，前提是必须有专项资金配套才能实施，否则较困难。如嘉定区外冈镇自1980年代以来就加强了对农民建房的管理，农民住房条件和农村公共服务设施配套条件相对较差，农民改善自身生活条件的愿望强烈；同时，外冈镇是全市宅基地置换的试点，参与置换的农户从原来宅基地集中安置于镇区的多层住宅“外冈新苑”中，大大提高了生活的便捷度和舒适度，此外由于基础设施和公共服务设施的配套，增加了安置房的升值潜力，其成功的经验也激励了其他农户主动参与到减量化中来。但是外冈镇宅基地减量化的成本约180万元/户，只有依托嘉北郊野公园、市级土地整治项目、宅基地增减挂钩项目以及再生能源中心项目等专项资金支撑，才能平衡部分资金，保障宅基地减量化的实施。

4 结论与展望

“减量化”与“环保行动”、“产业结构调整”一起，已经成为转型时期上海“创新驱动，转型发展”的重要举措，“减量化”是推动上海突破土地资源瓶颈、保障发展、保护资源、引领空间布局优化的有效手段。由于各郊区县社会经济发展的水平不同，近远郊减量化存在着明显差异。从地区政府态度来看，因为规模限制与转型需求，近郊地区政府积极支持减量化，但是由于市区（县）发展的博弈，远郊地区政府推进减量化显得较为被动；从“198”工业用地减量化来看，由于减量化后区镇收益较高，近郊地区积极有序地推进“198”工业用地的减量化，而远郊地区因为税收资金等因素，缺乏“198”工业用地减量化的动力；从宅基地减量化来看，因为租金利益和土地升值潜在收益，近郊地区农民对宅基地减量化比较排斥，因为置换后居住条件改善以及房屋的增值，远郊地区农民对宅基地减量化总体支持和欢迎。

为更好地鼓励和引导郊野单元规划的编制和减量化的实施，市规土局也出台了一些政策文件，如《郊野单元规划编制审批和管理若干意见（试行）》（沪规土资综[2013]406号）、《郊野单元（含郊野公园）实施推进政策要点（一）》（沪规土资综[2013]416号）等，但是这些政策普遍适用于全市郊区县，并无体现适用性的差异。面对情况复杂的郊野地区，好的制度和政策设计更是规划或计划有效实施的保证。依据各郊区县社会经济发展的不同需求，和在“198”工业用地减量化、宅基地减量化方面呈现出的地域差异，制定近远郊差别化的减量化政策助力上海新型城镇化发展是下一步需要研究的课题。

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