规划和国土资源综合信息监管平台关键技术研究与应用

宋 唯，刘利锋，龚 威，宗臻铃，詹起林

（上海市房屋土地资源信息中心，上海 200003）

上海市规划和国土资源综合信息监管平台（以下简称“平台”）是实现“以信息化带动管理现代化、流程自动化、决策智慧化”管理目标的重大举措，也是提升行业管理水平的一项基础性、集成性和阶段性成果。

1 成果概况

平台以国土资源“一张图”为基础，以“规划、国土、房产”管理要素为核心，以“地—楼—房”基础数据为载体，汇集了全市规划管理、土地管理、房屋管理、地矿管理及阳光审批体系中所有数据信息，形成全市统一数据管理及业务化应用平台。具有信息集聚、信息展示、指挥监测和业务化应用等功能，是上海市规划、国土和房产基础数据和业务信息的重要枢纽，是行业监测监管的控制平台，也是服务上海全市的基础性、战略性数据平台之一。

平台于2013年5月开始建设，2014年8月正式上线运行，目前已在市规划国土局、全部17个区县局、250多个基层所推广应用，有力地推动了规划和国土管理工作的规范化、高效化和精细化。

2 主要科技创新

2.1 开创了“管理、办理、监测”相互分离的监管体制

按照“管理、办理、监督”三条主线，形成明确的部门设置、职能定位和运作规则。主管业务部门根据自身管理职责、权限以及监管需求，制定监管预警指标；监管部门牵头负责监管平台的管理和应用，对监管平台运行行程的信息进行日常化汇总分析，形成在线监测报告，对异常情况启动预警机制；业务办理部门对监管发现问题进行调查纠正，并反馈调查结论和处置意见；技术部门对监管平台的建设、完善以及日常运行提供技术支撑。

该运行机制，一是可以减少因职权交叉、协调不力带来的权力冲突、权责脱节、效率不高、问责困难等问题；二是可以避免部门集“裁判员”、“运动员”于一身，导致政府公权部门化、部门利益公权化；三是可以促进政府从“传统部门利益型政府”向“现代公共服务型政府”转变。

2.2 建立了“发现→纠正→处置→结案”的监测机制

实行全行业、实时在线监测，形成有重点、有实效的监管。按照分层次（分市、区县、乡镇街道不同管理层次）、全覆盖（行业管理的所有行政业务）、全过程（贯穿一项行政管理业务的始末或生命周期）的监管要求，平台依据事先设定的预警指标，自动向业务信息系统推送预警信息，自动启动后续监管处理流程。

2.3 制订了一套严密的监测指标体系

根据全市规划和国土资源审批业务监管和监测的需求，制订了一套严密的监测指标体系，对业务管理事项的关键环节和重要指标进行实时监测。目前选取39项业务监测事项、85个关键监测环节，已形成了164个重要监测指标。

2.4 建立了监测分级预警体系

平台依据事先设定的预警指标，对所发现的各类审批（管理）业务所存在的不规范行为，将在业务信息系统和在线监测信息系统中对相应的问题事项予以黄灯、橙灯、红灯三种级别亮灯警示。

2.5 实现了基于数据仓库的个性化辅助决策支持

集成全球领先的商务智能软件Business Objects XI，基于全市统一的规划、国土和房产数据平台，实现了预警、监督、查询和主要关注指标的实时监测等功能，数据集成、建模和分析模型。为各级领导及时、全面、准确掌握行业信息的变化提供了技术支撑和决策支持，预定不同的辅助决策支持方案，也可按需进行快速信息定制等。

3 应用成效

本平台依据信息化的引领和带动战略要求，努力实现全业务、全方位、全流程的信息化管理，将信息化贯穿于规划、国土、房产的调查评价、日常管理、监测监管、政策研究、社会服务等业务的全过程，实现了规划、国土和房产业务的精细化管理，为全市国土资源主管部门提供涉及规划编制管理、土地审批、建设项目审批、规划土地竣工验收、地质地矿管理、不动产统一登记等6类综合监管数据，共计164项监管指标，对进一步实现建立服务型、高效性政府的改革目标具有重要意义。

3.1 平台系统架构

以规划和国土资源“一张图”数据为底板落地，汇集了规划、国土、地矿等管理信息，集成了相关应用系统，集信息采集与动态监测、信息比对核查、信息综合分析研究功能于一体，为监管与监测业务提供了可视化的工作平台（图1）。

图1 上海市规划和国土资源综合信息监管平台系统架构Fig.1 The system framework of Shanghai planning and land resources comprehensive information monitoring platform

3.2 平台技术架构

平台采用三层结构，实现了时空数据仓库构建，海量数据的存储与动态更新，异源、异构数据的整合，海量二维、三维数据的集成和快速浏览、分析和处理（图2）。

图2 平台技术架构Fig.2 The technology framework of the comprehensive information monitoring platform

3.3 数据集成、建模和分析模型

集成全球领先的商务智能软件Business Objects XI，基于全市统一的规划、国土和房产数据平台，实现了预警、监督、查询和主要关注指标的实时监测等功能（图3）。

图3 数据集成、建模和分析模型Fig.3 Data integration, modeling and analysis model

3.4 图属结合，二维、三维联动

平台采用图属结合的方法直观展示，分为统计信息和图形展示区域等若干个窗口，可以同时展示数据信息、二维图表信息和三维地理信息。各个数据、图形和三维模型窗口的信息相互联动，动态更新（图4）。

图4 三维地理信息与控详管控盒Fig.4 The three-dimensional geographic information and control detailed planning box

3.5 行政事项监测，范行政审批行为

行政事项监测主要是根据业务规则，对每一个在线行政审批项目都生成一张“体检表”，及时发现并纠正各类违规现象，规范行政审批行为，提高行政审批效能。各类监测案件在调查、处置过程中与业务系统实时联动，形成有效约束（图5）。

3.6 “行业动态监测”，实时变化尽在掌握

行业动态监测主要是监测行业发展、变化等客观状况，是否有异常情况和值得关注的情况。通过实时监测、定期报表、综合分析、综合统计等信息化监测手段，形成有效监测（图6）。

图5 行政事项监测Fig.5 Administrative matters monitoring

图6 行业动态监测Fig.6 Industry dynamic monitoring