我国城市建设用地水土污染治理现状与问题分析

罗启仕

（1.上海市环境工程设计科学研究院有限公司，上海 200232；2.上海环境卫生工程设计院有限公司，上海 200232；3.上海污染场地修复工程技术研究中心，上海 200232）

城市内的工业企业搬迁后遗留的工业场地，因其特殊位置和土地再开发利用的要求，具有较大商业价值，往往作为城市建设用地重新开发利用。水土污染是城市土地开发利用的安全隐患，尤其是对旧工业区进行区域性转型开发，或将原工业用地作为住宅、学校等敏感用地开发时，土地中遗留的各种污染问题将对城市建设和人体健康构成严重威胁。近些年来，由土地污染引起的健康危害事件频发，逐渐唤起对建设用地水土污染治理与管理的重视。在现阶段，国家及地方省市已对建设用地出让与再开发提出了相关管理要求，一些省市也实施了建设用地水土污染治理工程，为城市建设和土地再开发利用提供了安全保障。

1 城市建设用地污染状况

1.1 城市建设用地特点

城市建设用地（urban development land）是指为城市内各项建设提供的土地，包括城市用地分类中的居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地[1]。由于城市人口密集，土地开发利用频繁，由土地污染引起的健康安全风险极大。

土地用途或开发利用功能不同，对土地污染敏感性也不同。根据土地开发利用对污染的敏感性，可将城市建设用地分为敏感性和非敏感性用地。住宅、商业、学校、幼儿园、医院、养老场所、游乐场、公园、体育场等是典型的敏感性用地，对土地环境质量要求高，允许的土壤和地下水污染物浓度较低。工业用地、道路与交通设施用地、公共设施用地、物流仓储用地等为非敏感性用地方式，这类用地对土地环境质量要求相对较低。

1.2 建设用地水土污染状况

由于城市土地来源和使用历史不同，某些土地可能不同程度地被污染。

根据土地是否被污染，可将建设用地分为污染型和非污染型。污染型用地主要包括：城镇区域内受污染的工业企业场地、市政设施用地（如加油站、生活垃圾收集处置场、污水处理厂等）和其它场地（如突发性污染事故场地等）。在国外，城市内可能受到污染的土地通常称为城市棕地（又称为棕色地块）。从用地性质上看，“棕地”以工业用地居多，可以是废弃的，也可以是还在利用中的，与其它用地的区别是都存在一定程度的污染或环境问题[2]。

工业用地是城市污染土地中最重要的类型之一。上世纪90年代起，随着我国“退二进三”、“退城进园”战略实施，中心城区全面退出生产性工业企业，原来位于城市内的工业企业搬迁后遗留大量的工业场地用于城市开发建设。2001年至今，全国有超过10万家企业关停并转[3]。金属冶炼、电镀、钢铁、化工、农药等企业在过去的生产活动中可排放各种污染物，由此产生大量高风险的污染场地。受此类污染的重点区域多是在过去工业比较发达的地区，如长三角、珠三角和东北老工业基地等。土地污染状况因原工业用地性质而不同。

受污染介质不仅包括土壤和地下水，场地中遗留的固体废物、地表积水和附近水体等都可能被污染。污染范围不仅包括生产区，原企业所在整个区域都可能受到污染影响。很多老旧的使用历史悠久的工业区，土地污染呈现区域性和流域性特征。污染深度多为至地表下5～7m，在某些局部区域污染甚至深达20～50m，对土地开发利用安全持续产生威胁。

土地中的污染物不仅包括汞、铬、铅、镉、砷、镍等重金属，还可能含有苯系物、氯代烃类、石油烃、多环芳烃、农药、多氯联苯等有机物，以及氰化物和腐蚀性离子等无机物。生产过程中的原料、中间生成物、催化剂或最终产物等都可能使土地受到污染。受长期工业活动影响，土地污染大多表现为有机与无机复合污染特征。因工业“三废”排放或污染事故，某些场地土壤和地下水污染物浓度很高，有时甚至存在高浓度的自由相物质（NAPLs）。

调查数据显示，在全国范围内，工业废弃地超标点位占34.9%，重污染企业用地及周边超标点位占36.3%[4]；在上海市范围内可能存在污染的各种场地约为1.3万～1.5万个，其中1/3以上将作为建设用地开发利用[3]，因此建设用地污染问题不容忽视。

1.3 建设用地污染危害

土地污染是城市开发建设的安全隐患。原为工业用地转为商业、居住和公共用地时，尤其是作为居住用地等敏感用地利用时，土地中遗留的有毒有害污染物对人体健康和居住环境构成潜在威胁。2004年以来，由土地污染引起的人体伤害事件频繁见诸报端，如北京宋家庄地铁施工工人中毒事件、武汉三江地产项目场地建筑工人中毒事件、江苏盐城“癌症村”村民死亡事件[5]等。有些污染物是挥发性的，产生刺激性气味并引起居民不适。为了保障人体健康和环境安全，受污染的土地在重新开发利用前应采取措施进行治理修复。

2 城市建设用地水土污染治理现状

2.1 治理重点

工业用地是现阶段我国城市建设用地污染治理重点，对城市内遗留的加油站、固体废物收集转运及处置、污水处理等市政用地以及其它“城市棕地”治理修复尚未引起重视。据统计，全国已有超过50万块计划用于城市建设的工业场地有待修复[3]。

土壤和地下水是现阶段建设用地污染治理重点对象。大致在2010年以前，污染修复主要针对土壤。近年来，受污染的地下水也成为修复对象。工程实践表明，受污染的地下水如不修复，地下水中的污染物会持续产生风险，而且重新污染回填的土壤或清洁土。污染介质还可能包括地表积水、遗留固体废物（如受污染的构筑物、建筑垃圾和设备）等，然而目前尚未重视这类污染介质。为了保障建设用地开发利用安全，所有污染介质都应治理修复。

2.2 采用的修复技术

城市建设用地水土污染治理主要采用污染场地修复相关技术。针对受污染的土壤，采用了固化稳定化、气相抽提、热脱附、高级氧化或还原、填埋、焚烧等修复技术。针对受污染的地下水，采用了阻隔、抽提处理、原位注入修复（注入氧化剂、还原剂或生物修复材料）、多相抽提等技术。根据2007年以来实施的修复工程情况，本文总结了国内已用于建设用地水土污染治理的常用技术及其适用性（表1）。2014年10月，环保部发布的“污染场地修复技术目录（第一批）”含15种修复技术[6]，其中某些技术尚未在我国普遍应用。

表1 我国现阶段用于建设用地水土污染治理的主要技术Table 1 The main techniques currently-used for urban development land remediation in China

建设用地土壤及地下水治理技术应根据污染状况、修复目标和修复要求等进行选择，并应结合现场施工条件、可供选择的工程装备和修复材料制定综合工程方案。大型的复杂的工业污染场地，一种技术通常不能解决所有的污染问题，必须采用多种修复技术相结合的组合方案。由于土壤和地下水污染空间差异较大，即便在同一地区或同一地块，所采用修复技术也有明显差别。《污染场地土壤修复技术导则》（HJ25.4-2014）对土壤修复技术选择和方案编制要求提出了具体规定[7]，对建设用地污染治理有指导性和参考性作用。

现阶段，异位修复方法占修复技术的主导地位，包括异位异地（开挖后运出场外）或者异位原地（开挖后在现场进行处理）。将污染土壤挖掘、转运、堆放、净化、再利用是经常采用的修复过程，这种方法通常费用较高，很难治理深层土壤及地下水均受污染的场地。随着建设用地水土污染治理推进，低成本的原位修复（如生物通风、空气注入、渗透反应墙、多相抽提等）、基于监测的原位自然修复、环境友好的生物修复等技术将得到发展。

2.3 治理流程

现阶段，城市建设用地水土污染治理流程如图1所示，工作内容包括：土地污染调查、风险评估、水土污染修复设计、修复工程施工、修复监理和验收。如果验收不合格，则进行补充调查和修复。

图1 城市建设用地污染治理流程Fig.1 The procedure for remediation of urban development land

2.4 实施的修复项目情况

据统计，2006年至2014年我国土壤修复项目逐年增加，截至2014年7月全国实施的修复项目335项，涵盖24个省、直辖市和自治区，主要分布于经济相对发达地区（如江浙沪、北京、湖北、广东、重庆等）和重金属污染重点防控区（如湖南等）。由于建设用地环境监管日趋严格，预计未来还会涌现更多的修复项目。从已实施的项目看，我国在化工污染场地土壤和地下水修复方面积累了一些适合国情、比较成熟的修复技术以及适用的修复效果评价方法，获得了不同类型污染场地综合工程修复技术应用经验。然而与国外相比，我国的修复技术、装备及规模化应用存在较大差距。技术体系以异位为主，快速原位的修复技术较少；材料和设备以国外产品为主；技术人才储备不足，仍缺乏技术实际应用经验。

3 城市建设用地环境管理现状

在国家层面，目前还没有专门针对城市建设用地环境管理的法律、法规和标准规范。2004年以来，国家有关部门陆续发布了关于企业搬迁污染防治、工业场地再开发利用环境安全保障、污染场地调查评估与土壤修复等相关管理性文件和技术规范（表2）。这些政策性和规范性文件，对建设用地水土污染治理和管理发挥了重要支撑作用。

表2 城市建设用地环境管理相关政策性文件Table 2 The current regulations for management of urban development land in China

在地方层面，各省市依据国家发布的相关管理性文件，并结合地方特点制定了污染场地调查评估、治理修复与开发利用管理的相关规定和标准规范。例如，上海市发布了“关于保障工业企业及市政场地再开发利用环境安全的管理办法（沪环保防[2014]188号）”，将全市12类工业企业场地和3类市政场地作为重点监管对象，对场地环境状况申报程序、环境保护工作要求和监督管理等提出了详细规定和要求，对上海市建设用地开发利用安全保障与管理发挥了重要作用。

严格控制污染土地供应和流转，是现阶段为城市建设用地开发利用提供安全保障的重要管理手段。在土地开发利用前进行污染调查，摸清水土污染状况。对人体健康有严重影响的污染场地，未经治理修复不得用于住宅、学校、幼儿园、医院、养老场所等敏感性用地开发。例如，上海市对工业用地出让实行全生命周期管理[8]，在工业用地出让前以及在转让、收回前及其过程评估阶段，都要求对土壤和地下水地质环境质量进行检测和评估。全国其他省市也都发布了类似的管理规定。

建设用地污染治理在全国尚未形成统一标准。在场地修复工作开展较好的北京、上海、重庆、浙江和江苏等地，遵循的是地方环境保护部门出台的相关标准（如风险评估筛选值）和技术规范。对于修复工作至关重要的过程监管、评价标准等方面，绝大多数省市还是空白。

近些年来，我国土壤污染防治工作明显加快，显著推动了城市建设用地污染治理。2013年5月，八部委共同起草《土壤环境保护法》（草案）初步形成。2015年1月起施行的《中华人民共和国环境保护法》要求建立和完善土壤污染的调查、监测、评估和修复制度，加强对土壤环境的保护。

4 现阶段存在的主要问题

4.1 开发驱动

开发驱动是现阶段我国城市建设用地水土污染治理的显著特点和主要的驱动力。城市土地性质变更，主要是由工业用地变成住宅用地时，对污染场地重新开发利用。对土地污染的治理修复，大多是在土地开发利用过程中实施的，允许的修复工期非常短，因此大多采用了快速、异位和高成本的修复技术，这不符合绿色修复理念。基于土地价值与开发目标的修复，过度强调污染物快速处理，这有违城市土地污染治理的初衷。

4.2 重土壤轻地下水

现阶段大多是针对土壤的修复，而对地下水和其他介质的修复重视不足。场地上的土壤、地下水、地表水、河道底泥、遗留的固体废物，甚至颜色和刺激性异味等，是污染场地上不可分割的部分。然而，为节省费用或其他原因，某些修复工程仅仅强调对土壤的修复而故意忽略其它污染介质。这不利于有效地保障城市建设用地安全地开发利用。在我国南方地下水埋深较浅的地区，土壤修复后由污染地下水造成的二次污染不可避免。

4.3 重结果轻过程

现阶段，建设用地水土污染治理普遍存在“重效率轻效益”、“重修复轻调查”、“重效果轻过程”等现象，对修复过程缺乏监管，修复后评估、跟踪监测评估重视不足。一些项目不得不放弃性价比更高的技术，转而用“短平快”的昂贵方法。修复过程中污染物转移、排放基本处于失控状态，挖掘、破碎、热脱附、土壤转运过程挥发性有机物和监管基本是空白。自2015年6月起施行“修复工程环境影响评价”[9]，有望遏制修复过程中二次污染问题。

4.4 风险控制理念缺乏

重点采用了污染物减量和污染源去除的技术，风险综合控制理念缺乏。对诸如原位固化稳定化、阻隔覆盖等风险控制技术认识不足，主观认为只有使污染物减量才是实施修复。城市建设用地污染治理的目的最终是保证安全开发利用，应重视采用各种综合措施和方法，有效地控制风险，保障城市土地再开发利用的环境安全和健康风险。

4.5 技术水平低

从事修复的企业目前大多数是由绿化、土石方、建筑、地勘、固废处理等企业转型而来，基础比较薄弱，大量从业者也没有土壤地下水修复专业背景。某些企业“一辆铲车搞项目”，只是把污染土壤挖出、转移、再填埋或干脆堆放在郊区或农村，有些企业为解决眼下困难不惜“狠下猛药”进行“破坏性”修复，大大违背了治理修复的初衷。土壤修复不是简单“搬运”或“急功近利”的修复，而应以能重复再利用、可持续发展为目标。

5 结束语

我国城市建设用地污染治理工作刚起步，还存在不少问题。随着污染治理工作推进，相关的技术方法、管理理念和工程应用都会不断完善和进步。在可预见的将来，我国城市建设用地水土污染治理发展将呈现以下趋势：

（1）以风险控制为目标

现阶段，城市建设用地水土污染治理总体上采用了以污染物总量控制的修复目标。建设用地需要进行开发利用，对水土污染的治理应以保障土地开发利用安全为目的。因此，建设用地污染治理应以风险控制和风险管理为修复导向，强化对水土污染风险的综合管理、控制和评估，避免不必要的过度修复、全面修复和精细化修复。

（2）以多技术联合为手段

结合建设用地开发用途、开发利用规划和具体工程建设活动，综合采用包括污染源去除、污染物减量、阻隔覆盖等在内的多种工程性和非工程性（管理性）技术手段，有效控制污染风险。从单一的修复技术转向多技术联合的修复技术、协同联合、综合集成的工程修复技术，这是建设用地水土污染治理重大方向，尤其对大型复杂污染场地和区域性整体转型开发。

（3）以绿色修复为方向

现阶段，以快速、异位修复主要特征，土水分开治理，二次污染严重，有时甚至“破坏性”修复，这不符合绿色可持续修复理念。随着我国城市建设用地污染治理推进，低成本的原位修复、基于监测的原位自然修复和环境友好的生物修复等绿色修复技术将得到发展，土壤地下水一体化修复技术、基于设备化的快速高效修复技术也将成为发展重点。

References)

[1]GB 50137-2011, 城市用地分类与规划建设用地标准[S].住房和城乡建设部,2011.GB 50137-2011, Code for classification of urban land use and planning standards of development land[S].Ministry of Housing and Urban-Rural Development of P.R.China, 2011.

[2]罗启仕.棕地土壤修复[J].园林,2015,(5):26-29.Luo Q S.Brown fi eld sites soil remediation[J].Garden, 2015,(5):26-29.

[3]郁文艳.上海已开始修复土壤污染[N].新闻晨报,2015-03-14,A05.Yu W Y.Shanghai begins to remediate contaminated soil[N].Shanghai Morning Post, 2015-03-14,A05.

[4]环境保护部,国土资源部.全国土壤污染状况调查公报[R].2014.Ministry of Environmental Protection of P.R.China, Ministry of Land and Resources of P.R.China.The communique for soil contamination status survey in China[R].2014.

[5]叶文添.江苏省盐城“癌症村”化工污染[N].中国经营报,2006-04-22.Ye W T.The chemical pollution occurred in the “cancer village” of Yancheng, Jiangsu[N].China Business Journal, 2006-04-22.

[6]环境保护部.关于发布2014年污染场地修复技术目录(第一批)的公告[Z].2014.Ministry of Environmental Protection of P.R.China.The bulletin for release of contaminated site remediation techniques catalogue in 2014[Z].2014.

[7]HJ 25.4-2014, 污染场地土壤修复技术导则[S].环境保护部,2014.HJ 25.4-2014, The technical guidelines for site soil remediation[S].Ministry of Environmental Protection of P.R.China, 2014.

[8]上海市政府.关于加强本市工业用地出让管理的若干规定(试行) (沪府办[2014]26号)[Z].2014.Shanghai Government.The Shanghai’s tentative regulations for reinforcing the management of industrial sites transferred[Z].2014.

[9]环境保护部.建设项目环境影响评价分类管理名录(部令[2015]第33号)[Z].2015.Ministry of Environmental Protection of P.R.China.The classification management directory for environmental impact assessment of construction projects[Z].2015.