军工科研体制改革回望：释放市场的力量

脱胎于苏联模式的中国国防科技工业是一个能够集市场经济改革大方向、所有制经济制度、国有企业改革和科技体制改革等多重纬度和碰撞于一身的改革领域。不过，国防科技体制改革从未像其他经济领域的改革一样，陷入充满意识形态色彩的社会争论中，或许是由于这一领域因保密需要而不透明，涉及的技术领域和行业特点又过于复杂。在美国，有一门称为“国防经济学”的经济学分支，专门使用经济学方法研究国防领域的各类现象和问题。

市场化路径

尽管“国防科技工业”表面看上去是一个完整的术语，但其实在共和国历史上曾经分为两部分：国防工业和国防科技，前者是企业性质的工厂，后者是事业单位性质的研究院所。1956年，初步形成了由国防科研单位、中国科学院、高等院校、国务院各部门研究单位和各地方科研单位等5路科研大军组成的新中国科技事业体系。研究机构与企业相分离，研究、设计、教育、生产脱节，军民分割，部门分割，地区分割……改变以上这些情况也就成了1984年经济体制改革正式启动后开始的科技体制改革的主要内容之一。

国防科研院所的改制是沿着党中央提出的“军民结合，平战结合，军品优先，以民养军”的十六字方针进行的，表现为“转轨变型”，一是计划经济向市场经济转化，二是军品技术向民品项目转化。在国际潮流以和平发展为主旋律的新的发展形势下，国家的军品科研项目和研究费用日趋减少，而且向少数军工科研院所转移。国家体制改革大趋势要求军工科研院所由国家的事业单位体制向企业转化，发挥其科研优势，服务于市场经济。

在1993年的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，“军工企业应由国家独资经营”出现在国有企业改革的部分；在科技体制改革部分，“军民两用技术”理论虽然被采纳，但军转民的单向度转移也只是国防军工科研单位的任务之一。

可以说，在市场经济体制改革的初期，国防科技工业，作为一个行业是高度垄断的，甚至是双向独家垄断——在这个产品市场上，只有一个买方和一个卖方。按照经济学的逻辑，价格对资源的配置在这样的市场类型中几乎不会起作用。

如果说上世纪90年代国防工业的军民结合已经基本解决，那么科研领域的军民结合则成为新的课题。

在2003年十六届三中全会通过的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，“建立军民结合、寓军于民的创新机制，实现国防科技和民用科技相互促进和协调发展”被写入科技体制改革的内容。

两年后，著名的“非公36条”解禁非公有资本进入国防科技工业的限制，允许非公有制企业参与军工科研生产任务的竞争和军工企业的改组改制，正式开启了“民参军”的时代。这距离1988年规定“私营企业不得从事军工、金融业的生产经营”的《私营企业暂行条例》已经过去了17年。3年后开始实施的《国家中长期科技发展规划纲要》中，“国防科研体制改革”的提法首次出现。

2007年，国防科工委出台了“非公36条”的配套政策，非公有制企业可以参与国防基础科研计划和军品配套科研项目。但是，即使在民口科研项目领域，“体制外”的企业也很难中标。2012年，科技部还专门发文鼓励更多的民营企业参与国家科技计划。

2010年10月份，国发（2010）37号文下发，军工科研院所改革已经提上日程。

应用型科研院所将进行企业化转制；面向国防科技工业全行业服务的公益性、基础性科研院所建立现代科研院所制度；此外还有一类，是关系国家战略安全的科研院所。能够让市场兴奋的改革看点主要是应用型科研院所的企业化改制。因为，这意味着现有军工题材上市公司将可以注入新的优质资产，也将为各路产业投资基金带来新的投资领域。

在2011年3月印发的国发（2010）37号文重点工作分工中，国资委牵头的“深化军工企业改革”、国防科工局牵头的“积极稳妥推进军工科研院所改革”与工业和信息化部牵头的“立足民用工业基础，结合国家科技重大专项及重大装备专项的实施，促进重要机电产品、材料、器件、高端测试仪器、关键加工设备、科研生产软件等制约武器装备发展和军工能力建设瓶颈问题的解决”成为3个非常明确的看点。

2012年，民间资本被允许参与政府组织的军工技术转民和军民两用技术开发科研项目。 2012年的新一轮科技体制改革提出，产业目标明确的国家科技重大项目将由企业代替政府部门牵头组织实施。

2013年11月份的十八届三中全会上，“推动军民融合深度发展”被列为《关于全面深化改革若干重大问题决定》60项的第57项；涉及国防科技工业的表述是“健全国防工业体系，完善国防科技协同创新体制，改革国防科研生产管理和武器采购体制机制”。十八届三中全会之后改革步伐明显加快，改革已经在沿着内在的逻辑在市场化的方向上前进。

以资本促进创新

从2007年国务院开始施行国有资本经营预算制度后，为增强中央企业的自主创新能力，财政部在2008年制定了《技术创新资金管理办法》，并于2009年和2010年两次进行了“修改”。不过本次新的《产业升级资金管理办法》却并非是对前一份文件简单的“修改”。

“产业升级资金”与“技术创新资金”也不仅仅是名称的变化。在专项资金的设立目标上，产业升级资金没有强调中央企业的自主创新，而在前3个技术创新资金文件中，专项资金用于支持中央企业实施“国家有关重点技术研发任务”。申报项目应是“技术水平国内领先，与国际发展方向接轨”，采用资本投入方式，不再是技术创新资金的无偿资助，并划定了项目总投资额30%和5亿元的规模上限。

2009版的技术创新资金则是根据《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》确定的重点领域及优先主题，中央企业实施的“国家重点技术研发任务”覆盖“十一五”以来政府部门发布的所有产业规划和科技计划。经过2010年的修订，财政部和工业和信息化部又通过发布项目指南方式联合确定了74项重点技术，涉及信息电子、石油化工、化工、钢铁、有色金属、建筑材料、机械装备、船舶、轨道交通装备、轻工、纺织、医药等12大行业。

显然，用产业升级资金取代技术创新资金，中央国有资本经营预算体现出企业成为技术创新主体的改革思路，不再把自主创新的政治任务和国家有关重点技术研发任务强加给中央企业承担。

2013年11月后，关于财政科技经费“后补助”的两份政策文件正式对外发布。除去国家科技重大专项和科技部归口管理的国家科技计划实行“事前立项事后补助”和“事后立项事后补助”两种形式外，还专门设立了“奖励性后补助”。

12月12日，财政部正式公布了《中央国有资本经营预算重点产业转型升级与发展资金管理办法》（以下简称《产业升级资金管理办法》），同时《中央国有资本经营预算重大技术创新及产业化资金管理办法》（以下简称《技术创新资金管理办法》）（财企（2010）153号）被废止。

然而，条块分割、多头管理，科技计划“碎片化”和利益固化问题一直束缚着科研创新战略的发展。这也倒逼科技体制的改革的“大动作”。

2015年初，由科技部、财政部联合制定的《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》的颁布，使改革开放30多年来逐步建立起中央财政科技计划体系重新布局优化。

改革的总体目标是，强化顶层设计，打破条块分割，加强部门功能性分工，建立具有中国特色的目标明确和绩效导向的科技计划（专项、基金等）管理体制，更加聚焦国家目标，更加符合科技创新规律，更加高效配置科技资源，更加强化科技与经济的紧密结合，最大限度激发科研人员创新热情。

媒体称作为计划经济时代科技事业单位的最后一座堡垒，军工科研院所改革或将是一场资本的盛宴。

勇闯改革深水区

2014年无疑是中国全面深化改革的元年。这一年，新一轮科技体制改革重拳频出，颁布了一系列重要文件和措施，将在资源配置、科技与经济结合、科技评价、治理体系等诸多方面产生深远影响。

在国企改革大背景下，各大军工集团纷纷加快了集团改革步伐。中国兵工集团2014年7月提出大力推进无禁区改革。2014年A股市场南通科技、闽福发A的两起重要的“民转军”并购事件，则开启了中航工业集团、中航科工集团资产证券化的新路径。

国防科工局局长许达哲讲话指出，鼓励有条件的军工科研院所进入市场。要充分发挥国家主导和市场机制两个作用，鼓励有条件的军工科研院所进入市场。要通过改革打破体制机制的束缚，使人才合理流动，使产能充分释放，使国防科技创新平台持续健康运行，使广大职工早日享受改革红利。要积极推动包括推动国防科技工业军民融合深度发展的若干意见、军品科研能力结构调整工作方案、军工科研院所分类改革方案。军工事业单位改革已经箭在弦上。

在几大军工集团中，中国电科的整合最值得关注。一方面，其整合潜力巨大。中国电科旗下二级成员单位60家，其中47家为事业单位。由于研究所资产众多，且受制于规章制度无法对接市场，因此中国电科的资产证券化率刚刚超过20%，是军工集团中比较低的。

另一方面，这些资产的经营情况较好。中国电科资产经营部相关人士在一次内部会议上表示，过去11年，中国电科利润复合增速23%，计划到2020年利润复合增长率保持在22 %。2013年，中国电子科技集团收入超过千亿元，利润超过百亿元。而电子产品技术密集度高，无论是在未来的高科技国防装备还是民用市场，均有很好的增长空间。

2015年，国防工业改革将会继续推动军工国企的整合，继续提升证券化水平，推进军民深度融合，科研体制改革可能将进入政策配套、实质推进阶段。

有分析称，国企改革的顶层方案有望在两会后出台。军工作为2015年国企改革的重点，预计军工各集团改革将加快，军工集团改革将成为2015年重要看点。

（本文根据《军工科研单位改革：资本的盛宴？》、《2014年科技体制改革评述》、《军工巨头备战科研院所改革》等资料编辑而成。）