公权力异化与应对：职务犯罪预防的三维解构

□陈鹏

公权力异化与应对：职务犯罪预防的三维解构

□陈鹏

十八届四中全会吹响了全面推进依法治国的号角，而以公权力异化为首要特征的职务犯罪已然成为法治国家道路上的“拦路虎”。在经济社会转型的关键时期，预防职务犯罪任重道远。

职务犯罪预防的研究概述

“预防犯罪比惩罚犯罪更高明，这是一切优秀立法者的主要目的。”职务犯罪的预防并不是一个新鲜的话题，唐代法学巨著《唐律疏议》中就提出了“惩其未犯，防其未然”的预防思路。目前学界关于职务犯罪产生的原因主要有以下观点：一、寻租理论。指职务犯罪系公职人员出于私利，通过手中权力进行的一种非生产性的盈利活动。该理论认为如果政府过多运用公权力参与到市场的运行当中去，就会为个别官员创造了寻租便利，官员在逐利本性的驱使下会利用手中的权力来寻求经济上的利益。二、权力原罪论。该观点认为在一定条件下，权力本身就是产生职务犯罪的主要原因。西方先哲孟德斯鸠曾论述道：“拥有权力的人容易滥用权力，这是万古不变的经验。”得到权力的人，会面对那种登上权力高峰的诱惑，稍有不慎，就会滑向职务犯罪的泥沼，难以自拔。三、外部环境论。该观点认为我国经济社会发展的同时，也为权力腐败和权力滥用带来了利益空间。同时外部环境中相应的监管体系没有跟上，内部的制约机制没有筑牢，进而使得职务犯罪控制难度加大。四、官德缺失论。从伦理的角度解析职务犯罪产生的原因，认为当前一些地方官场风气不正、价值观念缺失、道德约束无力等情况导致了职务犯罪的滋生。

上述理论从不同的视角为查找职务犯罪的根源提供了理论范式。笔者更倾向于将职务犯罪产生的原因归于公权力的异化。所谓公权力异化，是指部分公职人员将手中掌握的权力视为一种可以利用的私有资源，并用其参与社会利益的分配，抑或是经不起诱惑而被权力所奴役。公权力作为一种社会性权力，是一个国家维系社会有序运行的基础。但公权力一方面既与社会整体性利益相关联，另一方面还跟掌权者的切身利益相关，二者之间的冲突是难以避免的。同时，“逐利性”作为人类的天性之一，对行为人采取何种行动起到了决定性作用，国家公职人员也不例外，一旦公权力自身的冲突与人性中的“逐利性”相结合，公权力将背离原有的价值目标和运行轨道，也就产生了公权力异化。因此，职务犯罪预防的根本还在于如何有效解决公权力的异化，使其透明化、规范化、稳定化、效率化。

职务犯罪生成的三维解析

“冰冻三尺非一日之寒”，根除职务犯罪“路漫漫其修远兮”，不能因揪出几只“大老虎”或者拍死几只“小苍蝇”就止步不前。要想有效预防职务犯罪，必须深入剖析当前我国公权力异化的生成原因：

图/刘鑫毅

一、宏观层面，政府越位为公权力异化埋下隐患。当前过多过泛的行政审批，成了一些部门越权干涉市场，部分公职人员谋取私利的绝佳工具。要尽量减少审批，有些减不掉的，就要改善审批的过程，让审批透明，让审批受到监督。

二、中观层面，约束乏力为公权力异化大开空门。由于我国在改革开放初期那一特定的历史背景下采用投资驱动型的经济发展模式，间接决定了我国政府在针对公权力运作方面所做的规制较为灵活。在一些缺乏刚性制度约束的环境中，公职人员滥用、乱用公权力的机会成本被大大降低，进而衍生出职务犯罪的罪恶之果。检察机关作为预防职务犯罪的重要机构，在内部考评方面也存在问题。许多检察干警认为预防职务犯罪是“软任务”，成功侦破和查处案件才是“硬指标”，在衡量检察机关工作业绩的时候更加偏向办案数量等硬性指标，忽视了职务犯罪预防工作的开展，进而加剧“重打击、轻预防”的局面，使得职务犯罪的预防成效不尽如人意。

三、微观层面，逐利本性为公权力异化创造不绝动力。有人认为，掌握公权力的部分官员之所以会滑向职务犯罪的深渊，是因为其丧失了从政的初衷，是官德缺失的一种体现。但这种观点忽视了其官德缺失背后的根本性原因——人的逐利本性。权力自身带有一种难以言喻的“侵蚀力”，因为在市场经济的体制下，权力就等同于一种超价值的“硬通货”。马克思曾在其著名的《1844年经济学哲学手稿》中向我们阐述了劳动异化的具体理论，比对到权力的异化，二者之间在某种程度上是高度一致的。一个手握公权力的公职人员，从其掌权的那一天起，就无时无刻在面对着来自各个方面的权力侵蚀。一旦追逐利益最大化的本性压过了法律与道德的底线，那么权力必将异化。

预防职务犯罪的破局之道

当前要想预防职务犯罪，遏制公权力异化，就要努力达成不易犯、不能犯、不欲犯的三层目标：

一、扎实推进大部制改革，通过机构精简来助推“削权改革”，使其不易犯。要想有效防止公权力异化，关键前提就是要深化以行政审批制度改革为主的“削权改革”，将权力关进制度的“笼子”中。然而在权力削减的过程中，却难以突破“削弱——增加——再削弱——再增加”的这一权力自我膨胀的帕金森定律。因此，推进大部门体制改革作为保障审批改革的手段显得尤为重要。政府部门的机构繁多、多头管理、权责不明等问题一直备受诟病，而大部制就是促进我国政府加快建成权责分明、运行顺畅、分工合理的职能机构体系所进行的一次深水区作业。通过大部门体制改革，有效精简职能机构，合理分流人员，落实权责分明，进一步提高政府机构的办事效率、激发公职人员的责任心、降低公权力异化的风险。具体做法可以分两步走：第一步是党政联动、权责厘清、提高效率。要想顺利推进大部门体制改革，既要坚持党的领导，也要各级政府的通力配合。要妥善处理好党政权力的对接问题，消除权力冲突，更好地厘清权责。同时要避免陷入教条主义，机构精简不是越少越好，应根据实际情况具体调控，限制权力、防止公权力异化的同时，更要使得权力用到刀刃上。第二步是建章立制、强化监督、巩固成果。抑制部门利益、防止权力滥用是大部制改革的应有之义，通过建章立制来防止政府机构的随意扩张、权力外延的任意扩大，更是当前建设法治政府、法治国家的重要举措。应该通过相关立法与制度完善，将政府机构的组成、人员的分工、职能的划定通过制度的形式固定下来，以此来巩固改革的成果，为进一步推进行政审批制度改革打下坚实的基础。

二、深化行政审批制度改革，将权力关进制度的笼子，使其不能犯。党的十八大召开后，新一届政府高调反腐，中央巡视组数轮巡视，从电力、煤炭到交通运输，从教育、医疗再到证券、金融领域都有落马的高官，而这些落马的“老虎”们无不手握重要的审批权。正因为我国至今没有完善的法律对政府部门设置事前审批进行严格的核准、审查，造成一些权力部门寻租猖獗，频频“越权”干涉市场。没有完善的体制保障和法律制度，加上权力的“魅惑”，官员们很难不滑向欲望的深渊。政府职能的履行必须依靠法律，市场经济的本质是法治经济，转变政府职能本身就是建设法治政府的要求。各部门、各级政府在履行职能时，从内容到形式、行为到程序、决策到执行都要合乎法律的要求，权力只能在法律和制度的框架内运行。规范行政许可的设定条件，能最大限度地减少行政审批事项。迄今为止，行政许可法在设立和实施的过程中还存在漏洞，这些漏洞为部门寻租、设租提供了条件，削弱了行政审批制度改革的成效。要深化行政审批制度改革，需要进一步完善行政许可法，为改革的深入进行提供法制保障，并从根本上遏制权力滥用、私用的可能性，降低职务犯罪的发生风险。

三、增加职务犯罪机会成本，从源头上遏止犯罪冲动，使其不欲犯。绝大多数公职人员在逾越法律边界之前，都会通过理性思维对自身行为造成的后果与收益进行衡量和比较，在违法风险低、成本小、收益大的时候，职务犯罪发生的可能性就会大大增加。要想切实增加其犯罪成本，编织职务犯罪预防网，可从两方面发力：一是适当提高公职人员福利待遇，反向增加犯罪的机会成本。任何人在作出某项决定之前，都会有一个判断、分析、对比、抉择的过程，公职人员与其他高收入者之间的收入差距、亲朋的教唆、经济条件的突然恶化、社会风气的不良导向、临近退休等因素，均会改变公职人员对利益计算的公式，进而使其产生职务犯罪的动机。因此，适当提高公职人员的福利待遇，如设立退休后的廉政保证金、提高公职人员的医疗保障等，可以反面提高职务犯罪的机会成本，进而遏制犯罪冲动。二是强化内外监督，让职务犯罪无所遁形，正向增加职务犯罪难度。犯罪机会是犯罪行为产生的关键要素之一，公职人员在思想上产生犯罪动机后，犯罪行为最终能够实施完成还取决于犯罪机会的多寡。职务犯罪的预防，不仅要极力消除犯罪的动机，更要极力减少犯罪机会，不给犯罪分子可乘之机。“阳光是最好的防腐剂”，职务犯罪的预防除了依靠自查自纠，更要充分发挥人民群众以及社会第三方组织的力量协同出力，搭建多方监督、相互制约的权力限制机制，这样才能取得更好的效果。

（作者单位：定安县人民检察院）