立法的环境影响评估分析

孙晓东

（华东理工大学 法学院，上海 200237）

随着我国经济的快速发展,社会制度的日益成熟,追求质量也正在成为立法活动的最重要目标之一。作为保障立法质量的立法评估制度,越来越引起人们的重视。在实践层面,全国人大常委会法工委、国务院法制办及相关部委、地方人大常委会开展了多次立法评估活动。在理论层面,学者们对立法评估制度的理论探讨也渐趋成熟。在当前的经济和社会发展阶段,立法的经济影响、社会影响、环境影响评估无疑是立法评估活动的重要内容。本文以立法的环境影响评估为视角,较为系统地分析一下立法的环境影响评估制度,以期完善立法评估制度的研究。

一、美国的立法环境影响评估制度分析

美国的12866号行政命令、13563号行政命令及监管分析指引文件（Circular A-4,Regulatory Analysis）等文件确立了立法监管影响分析评估的制度框架,强调对重要监管行为或重要规章进行影响评估分析。①席涛等译：《立法评估：评估什么和如何评估——美国、欧盟和OEC D法律法规和指引》,中国政法大学出版社2012年版,第8-10页。根据监管分析指引文件（Circular A-4,Regulatory Analysis）的规定：《国家环境政策法案》（NEPA）（42 U.S.C.4321-4347）以及相关的法令和行政命令,要求行政机构考虑机构决策（包括规章制定）的环境影响；对于“会对人类环境产生重要影响的联邦行为”,必须要准备环境影响报告；在发布最终法规之前,必须满足《国家环境政策法案》的文件资料。①席涛等译：《立法评估：评估什么和如何评估——美国、欧盟和OEC D法律法规和指引》,中国政法大学出版社2012年版,第85页。可见,美国的行政规章等立法的环境影响评估制度是立法监管影响评估制度中的一个特别制度,被纳入到环境影响评价制度（EIA）②对于美国的EIA制度,环境法的学者们主要从项目、工程的环评研究角度出发,更多的称之为环境影响评价制度；笔者主要从立法的评估的研究角度出发,有时称之为环境影响评估制度。之中；也就是说,美国的环境影响评价制度（EIA）的特殊性在于,其不仅涵盖了项目、工程等行为的环境影响评价,也涵盖了行政规章等立法的环境影响评估。虽然美国的环境影响评价制度（EIA）在实践操作中是以工程、项目的环境影响评价为主,以立法的环境影响评估为辅,但是其严格的制度设计、周密的程序要求、完善的方法分析,对于立法环境影响评估的理论完善具有重要意义。

（一）美国的立法环境影响评估法律制度框架分析

1970年 1月 1日,《国家环境政策法案》（NEPA）被尼克松总统签署生效而成为正式法律,从而将美国的环境保护制度引入到了全新时代。考虑到长期忽视环境因素而引起的土地流失和人类环境破坏的恶果,该法律的出台旨在增进社会总福利、创造和保持人类与自然和谐共处的条件,并且实现社会需求、经济需求和现在及将来美国人民的其他需求。③http://ceq.hss.doe.gov/welcome.html,首次访问时间：2013年8月2日。

《国家环境政策法案》（NEPA）规定：联邦行政机构的法规、规章及会对人类环境产生重要影响的联邦行为的提案,必须要准备环境影响报告,在发布最终法规之前必须满足相关要求。④N EPA（42 U.S.C 4332）,Le x is N e x is数据库。《国家环境政策法案》（NEPA）还规定：在总统行政办公室设立环境质量委员会（CEQ）,环境质量委员会由三名成员组成,这三名成员在参议院的建议和同意下,由总统指定。⑤N EPA（42 U.S.C 4342）,Le x is N e x is数据库。环境质量委员会（CEQ）协调实现联邦的环境保护目标,并和其他联邦机构及白宫其他办公室密切配合发展联邦环境政策。⑥http://www.whitehouse.gov/administration/eop/ceq/about,首次访问时间：2013年8月2日。

环境质量委员会（CEQ）主要负责执行《国家环境政策法案》（NEPA）,并且颁布与《国家环境政策法案》（NEPA）相关的法规来约束联邦机构。各个联邦机构起草自己的管理规定,来执行和补充环境质量委员会（CEQ）的相关规定。环境质量委员会（CEQ） 主要通过相关规定（40 C．F．R 1500-1508）和指导意见来实施和补充《国家环境政策法案》（NEPA）,相关规定（40 C．F．R 1500-1508）主要涉及如下问题：Part1501主要涉及“NEPA与联邦机构计划”,Part1502主要涉及“环境影响陈述”,Part1503主要涉及“公众及利益相关者评论”,Part1504主要涉及“有关存在环境影响的机构活动议案的预决议”,Part1505主要涉及“NEPA与联邦机构决策”,Part1506主要涉及“NEPA的其他要求”,Part1507主要涉及“联邦机构服从”,Part1508主要涉及“术语与索引”。⑦40 C.F.R 1500-1508,Le x is N e x is数据库。环境质量委员会（CEQ）的相关规定（40 C．F．R 1500-1508）为《国家环境政策法案》（NEPA）的执行设定了标准,各个联邦机构要根据此标准制定各自的《国家环境政策法案》（NEPA）执行程序。

根据《国家环境政策法案》（NEPA）的规定,环境影响评估的对象不仅包括重要联邦活动,还包括联邦行政机构的法规和规章等立法文件,这就为立法的环境影响评估奠定了制度基础。以《国家环境政策法案》（NEPA）、环境质量委员会（CEQ）的相关规定（40 C．F．R 1500-1508）和各个联邦机构的具体实施规定等文件形成的层层委托约束的法律机制,以环境质量委员会（CEQ）为核心、联邦机构的执行机构相配合而形成的执行机制,共同构成了美国立法环境影响评估的法律制度框架。

（二）美国的立法环境影响评估的程序

当联邦机构拟提出如下活动提议时：法规和规章、决定未来行动的正式计划、规划和特殊项目①40 C.F.R.§1508.18,Le x is N e x is数据库。,NEPA程序便会启动。可见,针对法规和规章的立法环境影响评估程序是NEPA程序的一部分。一旦提议已经形成或者任何合理性替代方案已经形成,联邦机构必须决定这个活动提议是否会对人类环境造成潜在危险。NEPA程序将导致三种层次NEPA分析之一,联邦机构可以：（1）申请类别排除；（2）准备环境影响评估（EA）；（3）准备环境影响陈述（EIS）。②③④⑤⑥ http://ceq.hss.doe.gov/welcome.htm l,首次访问时间：2013年8月2日。现将三种层次的NEPA分析简要介绍如下：

1.类别排除（Categorical Exclusions）：联邦机构在实行NEPA程序的过程中,会将对人类环境没有单独显著影响或累积影响的活动,汇编成类别目录。类别排除主要是参考这些活动的类别目录,基于先前经验而做出的一种分析。NEPA分析还要求机构考虑“异常情况”,“异常情况分析”应该阻止“类别排除分析”的应用。如果提议在“类别排除”列表之外、在“异常情况”评议中没有发现环境影响,或者机构不能确定显著地环境影响是否会发生,联邦机构可以修订协议、从而满足了“类别排除”分析的要求,或者开始准备环境影响评估（EA）或环境影响陈述（EIS）。③

2.环境影响评估（EA）：环境影响评估（EA）分析是认定提议是否存在着潜在的显著的环境影响的关键环节。环境影响评估（EA）分析的作用在于：（1）提供证据和分析从而决定是否准备环境影响陈述（EIS）；（2）当环境影响陈述（EIS）不是必须时,帮助机构满足NEPA要求；并且（3）当环境影响陈述（EIS）是必须时,促成环境影响陈述（EIS）的准备。④⑤⑥ http://ceq.hss.doe.gov/welcome.htm l,首次访问时间：2013年8月2日。环境影响评估（EA）分析的结果有两种：一种是未发现有显著地环境影响（Finding of No Significant Impact（FONSI））；一种是准备环境影响陈述（EIS）的决定。

3.环境影响陈述（EIS）：环境影响陈述（EIS）是NEPA程序中最为严格的环节。首先,机构要在联邦登记中进行目的通知,通知公众即将到来环境影响分析以及他们为什么被环境影响陈述分析准备所涉及；其次,在起草环境影响陈述（EIS）时,要进行目的性和必须性陈述,从而阐明提议的合理性；联邦机构还必须提供详细的合理性替代方案,以便公众对其环境影响进行比较；再次,当联邦机构准备好环境影响陈述（EIS）草案时,草案要向公众公开至少45天以便于评论；在公众评论期结束后,联邦机构要考虑各种实质性意见,在必要时展开进一步分析,从而完成最后的环境影响陈述（EIS）。⑤⑥ http://ceq.hss.doe.gov/welcome.htm l,首次访问时间：2013年8月2日。

当最后的决定报告（Record of Decision（ROD））形成时,NEPA程序便正式结束。决定报告说明机构的最后决定,描述考虑的替代性方案,并讨论减轻环境影响的方案。

（三）美国立法环境影响评估的方法

美国的环境影响评估制度在多年的发展过程中,形成了许多重要的评估方法和工具。针对联邦行政机构的法规和规章的立法环境影响评估是环境影响评估制度的一部分,也可以适用这些工具和方法。现将典型的方法和工具总结介绍如下：

1.成本分析的方法。经济分析的模型已经广泛地应用于美国的监管影响评估制度中,成本收益的方法和成本有效性的方法也已经成为了美国监管影响评估制度中的重要方法。美国的NEPA制度也同样强调成本分析的方法：NEPA并不倡导不惜一切成本的环境保护；相反,它强调将环境保护的目标与社会发展的目标、经济发展的目标以及美国人现在和将来的其他目标相协调；NEPA将努力协调经济、社会的快速发展与有限的自然资源之间的内在紧张关系。⑥http://ceq.hss.doe.gov/welcome.htm l,首次访问时间：2013年8月2日。

2.减轻（Mitigation）机制与控制（Monitoring）机制。减轻（Mitigation）机制与控制（Monitoring）机制是联邦机构在NEPA程序中经常采用的方法工具。减轻（Mitigation）机制是联邦机构将与提议活动相关的不利环境影响最小化的方法。减轻机制包括：通过取消特定活动或部分活动从而避免环境影响；通过限制活动及其应用的程度和广度从而最小化环境影响；通过修正、恢复、复原受损环境的方式矫正环境影响；在活动持续的时间内,通过保持特定操作而减少环境影响并且通过提供替代性的资源或环境要素而弥补影响。①Mitigation and Monitoring Guidance（January 14,2011）,P.4.http：//ceq.hss.doe.gov/current_developments/docs/Mitigation_and_Monitoring_Guidance_14Jan2011.pdf,首次访问时间：2013年7月23日。控制（Monitoring） 机制是指对减轻承诺（Mitigation Commitment）实施的监督与控制方法,其内涵包括：控制（Monitoring）机制是确保减轻承诺（Mitigation Commitment）的实施与效果从而满足法律与许可要求的基础；成功的控制（Monitoring）机制将追踪减轻承诺（Mitigation Commitment）的实施从而检测其是否与NEPA程序文件和决策文件中的描述相一致；富有成效的控制（Monitoring）机制将追踪成功减轻（Mitigation）机制在预期收益和环境效果方面取得成果。②Mitigation and Monitoring Guidance（January 14,2011）,PP.10-12.http：//ceq.hss.doe.gov/current_developments/docs/Mitigation_and_Monitoring_Guidance_14Jan2011.pdf,首次访问时间：2013年7月23日。

二、欧盟的立法环境影响评估制度分析

《影响评估指引》（Impact Assessment Guidelines）③欧盟委员会在2005年至2009年的4年时间中,三次修正立法影响评估指引,2009年1月发布了最新的立法影响评估指引。SeeEuropean Commission,I MPAC T ASSESS ME NT GUI D ELI N E,15 January 2009,http：//ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf,首次访问时间2012年4月13日。和《更好地制定法律》（institutional Agreement on Better Law－Making）④在这个法律中,欧盟议会理事会和委员会强调对法律进行经济社会和环境影响评估,从而奠定了欧盟影响评估的制度基础。See I NT ERI N S T I T U T IO N AL AGREE ME NT on better lawmaking,http：//eur-le x.europa.eu/Le x UriServ/Le x UriServ.do?uri=OJ：C：2003：321：0001：0001：E N：P D F,访问时间：2013 年 8月23日。等法律和政策文件确立了欧盟的立法评估制度框架,强调对欧盟法律法规和政策议案进行经济、社会和环境的影响评估。欧盟的立法评估制度在宏观层面侧重于法律和政策的经济影响、社会影响和环境影响的评估,欧盟的立法的环境影响评估制度是立法评估制度的一个重要部分,既反映了立法评估制度的一般要求,又表现出了自身的特殊性。下面我们主要从评估指标、评估程序、评估方法等方面,分析一下欧盟的立法环境影响评估制度。

1．欧盟立法环境影响的评估指标

欧盟影响评估指引在对经济社会和环境的影响分析中,使用了列举主要问题方式的指标体系,从而使得法律法规和政策的提案机关能够更清楚地界定监管影响。环境影响指标体系是其中的一部分,表1⑤European Commission,I MPAC T ASSESS ME NT GUI D ELI N E,15 January 2009,PP.37-38,http：//ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf,首次访问时间2012年4月13日。摘录了欧盟影响评估指引中环境影响评估指标问题列表,可以让我们认识到考虑法律法规和政策环境影响时可能涉及到的主要问题。

2．欧盟立法环境影响评估的方法与模型

评估标准是评估活动的前提,也是适用评估方法的基础。欧盟影响评估指引确立的与目标相关的评价政策方案的最普遍标准有三个：有效性,即方案实现议案的目标的程度；效率,即在给定的资源水平或以最少的成本（成本有效性）实现目标的程度；一致性,即方案与欧盟政策的总体目标相一致的程度,方案可能限制经济、社会和环境领域均衡的程度。⑥European Commission,I MPAC T ASSESS ME NT GUI D ELI N E,15 January 2009,PP.47-48,http：//ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf,首次访问时间2012年4月13日。成本收益的经济分析标准,被认为是评估法案积极影响和消极影响的重要标准之一,与此相适应,欧盟评估指引要求以定性、定量或货币化的方法评估方案的经济、社会和环境影响。欧盟评估指引确立的从成本和收益角度评估方案的方法有三个：（1）成本收益分析：在成本和收益可以量化或货币化的情况下,针对建议的公共提案,它要求确定和评价预期的经济、环境和社会方面的成本和收益；（2）成本有效性分析：此方法应当用于提案包含一个固定的目标的情况下,它需要计算达到目标所需的成本,然后比

较不同方案的成本在收益很难以货币计算价值的情况下,这是一种替代的成本收益分析的方法；（3）多标准的成本收益分析：把一系列积极和消极影响集中为独立框架的目标,以便比较不同情形,它将成本收益分析应用于两种情形:一种是说明环境的影响是定性、定量和货币形式数据的结合,另一种是存在不同程度的不确定性。①European Commission,I MPAC T ASSESS ME NT GUI D ELI N E,15 January 2009,PP.45-47,http：//ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf,首次访问时间：2012年4月13日。

表1 环境影响

在适用上述方法评估方案的环境影响时,要考虑环境影响的特殊性,尽管环境影响的货币化和量化很困难,欧盟委员会影响评估指引附则仍然要求尽量将环境影响货币化或量化。欧盟委员会影响评估指引附则将环境影响归类为非市场影响,并确立了特殊的方法对其进行货币化或量化,从而对成本和收益做出评估。如果环境影响可以与市场价格联系在一起时,那么应该将环境影响货币化。例如,空气污染对农作物的损害可能减少作物产量,而农作物的产量具有市场价格,从而可以较容易对空气污染的影响进行货币化。但是,并不是所有的环境影响都可以与市场价格联系在一起并可以简单地货币化,这时可以考虑采用显性偏好或隐性偏好的方法对环境影响进行货币化或量化。显性偏好和隐性偏好的方法都是当影响价值不能反映在市场价格中时,分析成本和收益的方法。显性偏好方法可以提供现实市场交换,比如噪声滋扰和房屋价格之间相关性的证据,因此,它们更能表现人类行动产生的实际成本；隐性偏好方法则涉及市场假说,并且需要通过问卷调查和采访等方式,询问人们如何估计给定结果的价值,这种方法可以用于发现过早死亡或者非致命性伤害减少的估计中,或者也可以用来确定环境后果以及使用公共公园或者历史建筑的价值。②European Commission,Anne x to EU Impact Assessment Guidelines,15 January 2009,P.40,http：//ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_anne x_en.pdf,访问时间：2013年8月23日。

欧盟委员会影响评估指引附则建议使用评估模型对环境影响进行评估。在环境影响评估模型中,已经确定使用的方法是“影响的途径分析”,这种模型是以货币化评估为基础的对外部成本进行估计的一种自下而上的方法,这些外部成本主要来自于特定程序以及排放,也包括与环境相关的外部成本,同时还包括物质测量的影响。③④ European Commission,Anne x to EU Impact Assessment Guidelines,15 January 2009,P.70,http：//ec.europa.eu/governance/ impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_anne x_en.pdf,访问时间：2013年8月23日。ECOSENSE、FUND、IMAGE、RAINS、SMART 等 多因素综合环境影响评估模型,被欧盟委员会资助使用。④④⑤⑥ http://ceq.hss.doe.gov/welcome.htm l,首次访问时间：2013年8月2日。

三、我国的立法环境影响评估制度分析

在我国的经济发展取得举世瞩目的成就的同时,环境问题的严峻性也日益凸显出来,加强环境保护已经成为当前的重要任务之一。法律、法规和行政规章等立法文件是社会的调整工具,也是对环境产生积极或消极影响的重要途径。立法的环境影响评估制度是协调立法活动从而保护环境利益的重要制度,其必要性是毋庸置疑的,实际上人们已经在不同程度、广度并使用不同方法对包括环境影响在内的各种立法影响进行着评估；在这里,笔者着重结合我国社会的发展阶段、我国的经济和文化的特点以及环境问题的自身特点,来分析立法环境影响评估制度的深化。

1.我国的立法环境影响评估制度框架分析

从较为宽泛的意义上看,任何人都可以成为立法环境影响评估活动的主体,从而对立法的环境影响发表评论。尤其是强调在公众参与的民主化立法体制中,专家学者乃至社会公众对包括环境影响在内的各种立法影响的评论,对立法质量的提高都起到了重要作用。但是,我国立法环境影响评估制度的体系化、专业化、技术化的发展,主要还是要依赖公权力机关主导的相关配套制度的成熟。

第一,从当前的角度看,在现有的条件下,主要应将立法的环境影响评估制度作为我国立法评估制度的一个重要内容来研究和发展。我国当前的立法评估制度,从发起的主体看,既包括全国人大常委会及地方人大常委会主导的对法律和地方法规的立法评估制度,也包括国务院及地方政府主导的对行政法律法规和行政规章立法评估制度；从评估的时间看,既包括立法前评估,也包括立法后评估。

人大常委会主导的立法评估制度是由全国人大常委会的政策和地方人大常委会的法规确立的制度机制。全国人大常委会2010年工作要点中,将“开展立法后评估试点工作,探索建立立法后评估工作机制”作为一项重要工作任务①《全国人大常委会2010年工作要点》,http://www.npc.gov.cn/npc/x inwen/2010-07/06/content_1581058.htm,首次访问时间：2013年9月13日。；在2013年4月15日的委员长会议上,新一届全国人大常委会委员长张德江提出:要提高立法的准确性,在法律草案表决通过前要增加评估程序,邀请有关人士和专家学者对法律出台的时机、实施的社会效果和实施中可能出现的问题进行论证②朱磊：《法律草案提请表决前先开评估会》,http://www.chinacourt.org/article/detail/2013/07/id/1040388.shtml,首次访问时间：2013年9月13日。；地方人大常委会的主要相关规定包括：《广东省人大常委会立法评估工作规定（试行）》（2013年7月）、《陕西省地方立法评估工作规定》（2012年11）、《广州市人大常委会立法后评估办法》（2012年10月）、《南京市人大常委会立法后评估办法》（2013年6月）、《苏州市人大常委会立法后评估办法》（2012年10月）。人大常委会主导的立法评估制度的主要内容是：在立法前,对法律法规草案的必要性、可行性、成本效益和社会影响进行调查和评估③《陕西省地方立法评估工作规定》和《广东省人大常委会立法评估工作规定（试行）》规定了立法前评估制度。《陕西省地方立法评估工作规定》第二条规定：本法所称的立法评估包括立法前评估和立法后评估。立法前评估是指对立法选题就其必要性、可行性和成本效益进行调查、论证和评价的活动。《广东省人大常委会立法评估工作规定（试行）》第二条规定：本规定所称立法评估包括法规案付表决前评估（以下简称表决前评估）和立法后评估。表决前评估是指地方性法规案提请省人大常委会表决前,对法规案出台的时机、立法可能产生的社会影响等进行预测和研判的活动。；在立法后,在法律法规施行后,就其立法质量、实施效果和存在问题进行调查和评估。④地方人大常委会相关法规确立的立法后评估制度内容基本类似,都要求对地方法规实施后,就其立法质量、实施效果和存在问题进行调查和评估。《陕西省地方立法评估工作规定》第二条规定：立法后评估是指地方性法规施行后,就其立法质量、实施效果和存在问题进行调查、分析和评价的活动。《广州市人大常委会立法后评估办法》第三条规定：本办法所称立法后评估,是指评估实施单位根据立法目的,结合经济社会发展要求和上位法制定、修改、废止等情况,按照规定的标准和程序,对本市现行地方性法规的立法质量、实施效果进行评价的活动。《广东省人大常委会立法评估工作规定（试行）》第二条规定：立法后评估是指地方性法规实施一段时间后,对法规质量、实施效果等进行跟踪调查和综合研判,并提出意见的活动。《南京市人大常委会立法后评估办法》第二条规定：本办法所称立法后评估,是指在本市地方性法规实施后,根据立法目的,结合经济社会发展情况,对立法质量、实施效果等情况进行全面调查和综合评价,为修改、废止地方性法规提供参考,提出改进立法、执法等工作的意见、建议。由此,具有重大环境影响的法律和地方性法规的环境影响评估可以在人大常委会主导的立法评估制度框架中进行：在立法前,环境影响作为一种重要的社会影响应该纳入到社会影响评估中,环境利益作为一种重要的价值应该纳入到立法的成本效益评估之中；在立法后,环境影响也应该作为一种重要的法律法规实施效果进行评估。

国务院及地方政府主导的对行政法律法规和行政规章立法评估制度是由国务院的政策和地方政府规章确立的制度机制：2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中规定：规章、规范性文件施行后,制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估,实施机关应当将评估意见报告制定机关⑤《全面推进依法行政实施纲要》,http://news.x inhuanet.com/newscenter/2004-04/20/content_1430493_1.htm,首次访问时间：2013年9月13日。；地方政府的主要相关规定包括：《广东省政府规章立法后评估规定》（2009年3月）、《安徽省政府立法后评估办法》（2012年1月）、《厦门市人民政府规章立法后评估办法》（2011年6月）、《重庆市政府规章立法后评估办法》（2011年4月）、《西安市政府规章立法后评估办法》（2011年5月）、《宁波市政府规章立法后评估办法》（2008年9月）、《苏州市规章立法后评估办法》（2012年3月）、《本溪市规章立法评估办法》（2011年5月）、《无锡市规章立法后评估办法》（2013年10月）、《哈尔滨市政府规章立法后评估规定》（2008年1月）、《西宁市政府规章立法后评估办法》（2013年10月）。国务院及地方政府主导的立法评估制度的主要内容是：立法前,对立法草案的可行性、必要性及社会影响等进行评价和论证①《本溪市规章立法评估办法》确立了规章的立法前评估制度。《本溪市规章立法评估办法》第三条规定：本办法所称立法评估,包括立法建议项目评估和立法后评估。立法建议项目评估是指对市政府规章立法建议项目的必要性和可行性进行分析评价,并提出评估结论的制度。；立法后,对立法质量、实施效果、存在问题等进行评价和论证。②《广东省政府规章立法后评估规定》第二条规定：本规定所称政府规章立法后评估（以下简称立法后评估）是指政府规章实施后,根据其立法目的,结合经济社会发展要求,按照一定的标准和程序,对政府规章的立法质量、实施绩效、存在问题及其影响因素等进行跟踪调查和分析评价,并提出评估意见的制度。《安徽省政府立法后评估办法》等其他地方政府规章也做出了类似的规定。可见,具有重大环境影响的行政法律法规和行政规章的立法环境影响评估可以在国务院和地方政府主导的立法评估制度框架中进行,即在立法前,环境影响作为重要的社会影响会直接影响到立法草案的必要性,由环境利益计算出的成本和收益分析会直接影响到立法草案的可行性；在立法后,环境影响是反映立法实施效果和存在问题的重要因素之一。

第二,从长远的角度看,在条件成熟时,可以考虑将行政机关提出的法律草案及其制定的行政法规和规章的环境影响评估纳入到行政机关主导的环境影响评价制度中。这个建议主要基于如下考虑：首先,在对环境产生重大影响的政策和法律、法规中,行政法规机关的政策和法律、法规是最重要的要素之一,行政机关法律法规的环境影响评估是立法环境影响评估的最重要内容之一。其次,立法环境影响评估制度的深入发展必然涉及到环境保护技术和标准的引入,环境影响评价制度是环境保护技术和标准应用较为成熟的领域；以法律和政策为主要对象的立法环境影响评估制度和以工程及项目为主要对象的环境影响评价制度存在很多差异,但是在环境保护技术和标准的使用上,二者存在着一定的相似性。传统的环境影响评价制度的对象主要集中在工程和项目等领域,随着战略环评理念的兴起,环境影响评价的对象正在逐渐扩大,政策、规划、计划和立法也成为环境影响评价的对象,立法作为环境影响评价的对象已经被一些国家的正式制度所确认。③上文曾经介绍过,根据美国《国家环境政策法案》（N EPA）的规定,环境影响评估的对象不仅包括重要联邦活动,还包括联邦行政机构的法规和规章等立法文件。另外,1991年联合国欧洲经济委员会成员国在芬兰签署的《越境环境影响评价公约》要求各成员国对可能带来环境影响的政策、规划和计划以及制定本国相应的法规和行政规章的活动进行环境影响评价；俄罗斯总统1995年11月23日公布的《俄罗斯联邦生态鉴定法》将生态鉴定的对象规定得十分广泛,其实施可能对自然环境造成不良影响的俄罗斯联邦各种规范和非规范性法律草案,须经俄罗斯联邦国家权力机关核准的作为预测俄罗斯联邦生产力发展和布局依据的各种材料,都必须进行生态鉴定。参见王灿发：《“战略环评”法律问题研究》,《法学论坛》2004年第3期。以《中华人民共和国环境影响评价法》为主的我国环评法律制度已经将环评对象从建设项目拓展到某些规划,战略环评制度在我国已经初步建立。许多学者都建议,随着经济和社会的进一步发展,我国环境影响评价的对象应该继续扩大,战略环评的对象应该包括政策、计划和立法。④参见王灿发：《“战略环评”法律问题研究》,载于《法学论坛》2004年第3期；李淑文：《完善环境影响评价制度的立法思考》,载于《求索》2007年第1期；王曦、万劲波：《有关我国环境影响评价立法的几点思考》,载于《法学评论》2001年第1期。在立法环境影响评估的视域中,考虑在条件成熟时,将行政机关的法律法规和规章的环境影响评估纳入到环境影响评价制度中的观点,是有一定合理性的。

2.成本收益评估方法的借鉴

在评估立法环境影响时,可以使用的方法很多,成本收益的评估方法是基本方法之一。被美国和欧盟等国家监管影响分析制度所广泛采用的成本收益的经济分析方法,我国的立法评估制度、尤其是立法的环境影响评估制度可以在一定程度上借鉴和使用。尽管成本收益的经济分析方法在美国等国家也遇到了许多的批评和挑战,但是在财富仍是稀缺资源的经济和社会发展条件下,经济利益的最大化必然是法律和政策合理性选择的基本依据之一；这种认识还是能够得到多数人的认同和支持。尤其是在许多国家都将经济利益、社会利益、环境利益的协调发展作为环境保护政策的基本目标的背景下,在立法的环境影响评估制度中,采用成本收益的经济分析方法显得更有意义。

在立法环境影响的成本和收益分析过程中,需要将环境影响货币化和量化,这的确是一件很困难的事情,但是通过合适方法的运用,还是能够在一定程度上达到目的。当环境影响可以和某些商品或产品的数量增加或减少联系在一起的时候,这些商品或产品的市场价格可以作为环境影响货币化或量化的依据。有时候情况可能更复杂,当环境影响间接地与商品或产品的部分价值产生联系的时候,或者当环境影响与人类的非市场化利益联系在一起的时候,应该运用显性偏好的分析方法或隐性偏好的分析方法尽量将环境影响货币化或量化。当立法对环境产生积极影响时,增加的环境利益货币化或数量化后,应该计入到收益之中；当立法对环境产生消极影响时,减少的环境利益货币化或数量化后,应该计入到成本之中。

2013年9月,国务院正式公布备受关注的《大气污染防治计划》,在《大气污染防治行动计划》出台前后的各种评论中,对该政策成本和效益的分析是一个重要内容,这也是成本效益分析方法在立法环境影响评估中重要性的一个例证。从成本角度讲,《大气污染防治计划》的实施涉及到巨额资金的投入和某些传统行业盈利的下滑。根据科学论证及评估,《大气污染防治行动计划》共需投入17500亿元,将通过中央政府投入、地方政府投入、引入民间资本、企业承担、价格杠杆平衡五个渠道筹集。①《中国将投1.75万元实施大气污染防治行动计划》,http：//www.ceh.com.cn/UC M/wwwroot/z gf z w/f z gg/dqjj/2013/09/243608.shtm l,首次访问时间：2013年9月25日。《大气污染防治行动计划》的实施,将给煤炭、钢铁等传统行业带来巨额的成本投入,以钢铁行业为例：钢铁企业已经进入微利时代,企业成本压力巨大,资金匮乏,企业环保投入动力不足；根据《大气污染防治行动计划》,中国未来将对包括钢铁在内的重点行业进行清洁生产审核,针对节能减排等关键领域和薄弱环节,采用先进适用的技术、工艺和装备,实施清洁生产技术改造,到2017年,重点行业排污强度比2012年下降30%以上；河北省冶金行业协会数据显示,若启用环保设备,企业每生产一吨钢需要增加100元以上环保设施运行成本,而不启用环保设备,一个中等规模的钢铁企业每年可减少上千万元的成本。②《大气污染防治行动计划公布,钢铁行业压力大》,http：//www.opsteel.cn/news/2013-09/E71BE098C D1AE64EE040080A7D C93A 3B.html,首次访问时间：2013年9月25日。从收益的角度讲,《大气污染防治行动计划》是对环境产生积极影响的政策方案,其收益涉及到环境的改善和环境利益的获得以及节能环保等新兴行业的盈利。有学者认为：对于大气污染防治行动计划对经济社会的影响应该以更开阔的视角来看；人们重视对经济的影响,却往往忽视了计算污染对健康损失的成本；根据世界银行的报告,我国大气污染防治投入产出比达到1∶5；虽然一些措施可能短期内会对经济发展带来一定影响,但是从长远看,从社会综合效益看,一定会大有裨益。③上述评论是学者杨金田的观点。参见《专家解读大气污染防治行动计划》,http://www.s x ejgfy x gs.com/Article D etail.asp x?id=20888,首次访问时间：2013年9月25日。

3.我国的立法环境影响评估指标体系

我国的立法环境影响的评估指标和评估值设计如表2所示,可以设定6个一级指标和若干二级指标。在我国立法环境影响评估指标的设计中,我们部分借鉴了欧盟的2009年影响评估指南（IMPACT ASSESSMENT GUIDELINES）的相关指标设计,但是我们更重视适合我国社会经济发展水平和环保水平的指标设计。一级指标主要有：对大气的影响、对水资源的影响、对土壤资源的影响、对动植物保护的影响、对可再生或不可再生资源的影响、对废物的产生和处置的影响,这些指标充分体现了立法对环境的主要影响。二级指标表现为问题的形式,对这些问题不能简单地以“是”或“否”进行回答,而是需要大量的专业调研和分析。对二级指标的分析可以采用定性或定量的评估值,用定性或定量的方法回答这些问题形式的指标。立法的环境影响评估应该优先考虑定量的评估值,因为这个领域有较为成熟的数量采集技术和数量分析技术。只有在数量采集和数量分析确有困难时,才可以考虑采用使用定性的评估值。

表2 立法的环境影响评估指标体系① 在法律法规的环境影响评估指标设计的过程中参考并部分使用了欧盟的2009年影响评估指南（I MPAC T ASSESS ME NT GUI D ELI N ES）的相关指标设计,See European Commission,I MPAC T ASSESS ME NT GUI D ELI N E,15 January 2009,http://ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf,首次访问时间2012年4月13日。