民营钢铁企业合法性危机后的自我修复与政府作为
2015-06-22李玉刚毛鑫鑫张天月
李玉刚 毛鑫鑫 张天月
（华东理工大学 商学院，上海 200237）
一、导言
在2013年中共十八届三中全会报告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,明确指出“废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒”,“鼓励非公有制企业参与国有企业改革,鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业”,“公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。”
回顾历史,我们发现改革开放以来民营企业地位的提高是一个逐步发展的过程,这体现在党和政府对民营企业的有关规定中。在1982年中共“十二大”和1992年中共“十四大”报告中,都把非公经济定位为公有制经济的“补充”；在1997年中共“十五大”报告中,将非公有制经济定位为我国社会主义市场经济的“重要组成部分”；在2002年“十六大”和2007年“十七大”报告中,明确非公企业是平等享受“国民待遇”的市场主体。为了促进民营经济的发展,2005年2月25日,国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营经济等非公有制经济发展的若干意见》,允许非公有制资本进入垄断行业和领域,规定任何单位和个人不得侵犯非公有制企业的合法财产,不得非法改变非公有制企业财产的权属关系。针对实践中民营经济受到各种限制的情况,2010年国务院又发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。
虽然民营经济和民营企业在党和政府文件中获得了合法地位,但现实中民营企业开展的经营活动仍然受到各种限制,权益没有得到好的保护。几种典型现象为：（1）在一些对民营企业开放的领域,民营企业仍会遇到“玻璃门”和“弹簧门”的现象,一些隐性的障碍客观上使得民营企业无法进入,即使勉强进入也会被弹出来,造成客观上民营企业难以在某些行业立足。①厉以宁：《厉以宁论民营经济》,北京大学出版社2007年版,第19-20页。（2）在2008年世界金融危机后,政府经济刺激计划中4万亿人民币的投资绝大部分被国有大中型企业获得,促成了国企在一些领域中的兼并和民企在多个领域的退出,社会各界把这一现象称为“国进民退”。②钱凯：《关于“国进民退”问题的观点综述》,《经济研究参考》2010年第60期。（3）不少国有企业拥有行政级别,对没有行政级别的民营企业构成了不公平竞争。当双方发生矛盾需要法律仲裁时,往往存在法律偏袒保护国资的情况。③田惠敏、李佐军：《保障民营企业在混合所有制中的权益》,《经济参考报》2014年8月8日。尤其是在企业经营活动出现合法性危机时,民营企业的权益并没有得到很好的保护。
笔者关注的问题是,民营企业在出现合法性危机后,在争取自身权益上遇到的问题主要有哪些？政府部门是如何发挥作用的？民营企业为了维护自身的合法权益采取了哪些行动？取得的效果如何？为了回答上述问题,笔者通过网站、报纸、研究文献等搜集了众多企业案例,在考虑案例的信息完整性和典型性后,选取了在过去10年中发生在钢铁行业的三家民营企业对其进行案例研究。通过分析宁波建龙项目、通钢改制项目和日照钢铁被并购项目三个民营企业参与的经营活动在出现合法性危机之后的遭遇,以及政府在处理合法性危机事件中的具体做法,探讨我国实际经济运行中政府对民营企业和国有企业的态度差异,揭示我国民营企业的生存环境,为民营企业的合法性管理提出建议。同时,考虑到中共十八届三中全会后政府正在积极推进国有企业混合所有制改革,本论文的研究结论对于政府相关部门、参与改制的国有企业和民营企业如何更好地参与并发挥作用,也具有较大的现实指导意义。
二、相关理论文献
（一）企业合法性及合法性管理
合法性是指在特定的规范、信念和价值观等社会化构建的系统内部,对行动是否合乎期望、是否恰当的一般认识和假定。④Suchman,M.C. （1995）.Managing Legitimacy：Strategic and Institutional Approaches.Academy of Management Review,（3）：571-610.企业追求合法性的目的在于适应外部制度环境的要求,确保企业经营活动的正常进行。由于企业面对的制度环境多样,因此也就存在着不同类型的合法性。Scott将合法性分为规制合法性、规范合法性和认知合法性。⑤理查德·斯科特：《制度与组织》,姚伟、吴黎芳译,中国人民大学出版社2010年版,第69页。
企业为了确保企业经营活动合法,需要对企业自身及其经营活动的合法性进行管理。Suchman把企业的合法性管理划分为合法性获取、维持和修复三个阶段。企业适应制度环境存在多种策略,既有顺从制度要求的策略,也有主动参与制度的制定或驱动制度向有利于自身经营活动的策略。Oliver根据组织在应对制度环境中主动程度,把组织实现与制度相适应的策略分为顺从、妥协、回避、抗拒和操纵5种类型。①Oliver,C.（1991）.Strategic responses to institutional processes.Academy of Management Review,（16）:145～179.
（二）中国民营企业合法性危机的两种形态
自改革开放以来,中国企业所处的制度环境处于快速变化过程中,造成了中国企业的两种合法性危机状态。第一种形态是,初期合法或者没有不合法,而随后出现的合法性危机。Droege&Johnson的研究发现,中国在旧制度废除和新制度建立之间存在着一种“中间制度”（mesoinstitutions）状态,在这种状态下,不是制度引导行动而是行动促成合法性；行动的多次重复成为规则；并在事后追溯的合法化（retrospective legitimization）。②D roege,S.&Johnson,N.B. （2007）.Broken rules and constrained confusion:toward a theory of meso-institutions．Management and Organi z ation Review,（1）:81～104．正是由于存在着制度的中间状态,许多民营企业的经营活动在制度处于空白阶段就开展了经营活动,而这种经营活动初期的合法性很难判断,但是随着制度形成,企业原有的经营活动因不符合随后制定的规则,就出现了不合法的问题。合法性危机的第二种形态是,经营活动在初期就不合法,但是这种不合法并没有被显现出来,而是在随后被识别和暴露出来的。这又分为两种情况,一种是企业没有使其合法化的打算；另一种是企业预期制度将来会变化,企业通过有效的合法性管理,能够为此活动争取到合法性。改革开放以来,一些企业为了抓住市场先机,往往在没有经过国家相关部门允许的情况下,就开始进入到特定领域开展经营活动,由于初期不合法,企业往往采取掩饰的方式,避免其开展的经营活动受到质疑和制裁,而在随后通过各种方式和途径为自己的经营活动寻求合法性。③李玉刚、张江华：《企业私下战略行为:生成机制及合法性管理》,《经济管理》2009年第8期。
（三）民营企业的合法性管理
改革开放后,随着民营企业市场地位的逐步提高,其合法性管理方式也发生了较大变化。在早期,由于私有制受到歧视,许多民营企业为了获得生存机会采取了以公有企业名义进行工商注册的“红帽子”的策略。④Chen,W.（2007）.D oes the colour of the catmatter？T he red hat strategy in China’s private enterprises. Management and Organi z ation Review,3（1）:55～80.尽管市场取向的改革使得私有、民营企业的社会地位得到提高,但是民营企业还是因私有产权属性而在经营活动中处于不利地位。为此,许多民营企业通过政治关联或者采取政治战略避免政策的约束并获得制度的支持。Xin&Pearce发现,在中国法律不健全的环境下,民营企业比国有企业和集体企业更重视关系,他们愿意投入更多资源与政府建立关系以期得到制度的支持。⑤X in,K.&Pearce,J. （1996）.Guan x i：Connections as Substitute for Formal Institutional Support.Academy of Management Journal,（2）:1641～1658.胡旭阳认为,政治关联有助于民营企业的产权保护,缓解所有制歧视（如解决融资难问题）,克服行业准入的管制性壁垒。⑥胡旭阳：《民营企业的政治关联及其经济效应分析》,《经济理论与经济管理》2010年第2期。
对于民营企业获取合法性的具体做法,也有许多研究。张建君和张志学发现,民营企业家在处理与政府的关系上采取了先发制人和被动反应两种战略。先发制人的战略注重积极主动地与政府官员建立关系,以期望获得优惠待遇和有效保护；被动反应的战略则是在企业遇到问题时才与政府官员走动,以期走出麻烦。⑦张建君、张志学：《中国民营企业家的政治战略》,《管理世界》2005年第7期。田志龙和高海涛根据Suchman对合法性的3种分类,并从对制度环境顺应、应对和选择三个角度出发,识别并总结出了民营企业获得合法性的9种具体策略。⑧田志龙、高海涛：《中国企业的非市场战略：追求合法性》,《软科学》2005年第6期。李玉刚和张腾通过案例研究,发现民营企业通过项目的横向拆分有助于降低合法性风险。⑨李玉刚、张腾：《企业战略行动成败与行动进程安排之间的关系：合法性视角下的多案例研究》,《管理学报》2011年第2期。李玉刚和张腾发现,在中央政府和地方政府的双重约束下,由于企业与地方政府存在着共同的经济利益,企业往往采用多种方式与地方政府结盟共同游说中央政府,最终改变中央政府对企业的要求和期待。①李玉刚、张腾：《结盟地方、应对中央：动因、类型及成功机理》,《华东理工大学学报（社会科学版）》2011年第1期。
三、中国钢铁行业的政策演变
改革开放以来,在针对钢铁行业的管理上,政府除了继续使用行政手段外,也强化了以宏观调控为主的经济手段的使用。1992年邓小平南巡后房地产的兴盛带动了钢铁行业的投资热潮,造成了钢材市场的过热和经济的失衡。1993年政府出台《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》,全面展开宏观调控,大力压缩固定资产投资。到1998年,钢铁生产能力大量过剩,供过于求的市场矛盾突出。2000年1月14日,国家经贸委出台了《关于清理整顿小钢铁厂的意见》,要求18平方米以下烧结机,50立方米以下的小高炉,公称容量10吨以下的小转炉等小钢铁厂进行关停。同时,要求各级政府在2000年不得批准扩大现有炼铁、炼钢生产规模的技术改造项目。
2000年后,钢材市场逐渐回暖。到2003年,钢材市场异常火爆,受钢铁行业利好的刺激,全国又掀起了一轮大炼钢铁的热潮。2003年国家发改委等部门发布《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》,停止批准新建钢铁厂,抑制盲目投资；2004年4月,国务院办公厅又转发了国家发改委等部门《关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》,进一步对钢铁等行业快速发展的势头进行降温。
2005年7月20日,我国出台了第一部《钢铁产业发展政策》,其中要求新建高炉必须要在1000立方米以上,淘汰容积300立方米及以下高炉。同时,“支持和鼓励有条件的大型企业集团,进行跨地区的联合重组,到2010年,形成两个3000万吨级,若干个千万吨级的具有国际竞争力的特大型企业集团”。2006年,国家发改委等八部门联合发布了《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》,对300立方米以下高炉的淘汰期限予以三年“缓刑”,由原计划的2007年底宽限到了2010年。
在2008年世界金融危机后,我国“钢铁产业受到严重冲击,出现了产需陡势下滑、价格急剧下跌、企业经营困难、全行业亏损的局面,钢铁产业稳定发展面临着前所未有的挑战”。为应对金融危机,解决国内钢铁产业长期粗放发展积累的矛盾,2009年国家发改委公布了《钢铁产业调整和振兴规划》。
纵观改革开放30余年钢铁行业的产业政策和行政措施,始终围绕制止盲目投资,淘汰落后产能,支持和鼓励大企业发展,鼓励企业通过并购产业集中度,提升技术创新能力。尽管中央政府采取了严格的审批措施并对于特定的生产能力采取了退出市场的要求,但地方政府出于本地区的经济利益,往往采取措施对地方企业采取各种保护措施,甚至纵容在钢铁行业的违规投资行为,在2005年受到中央查处的“铁本事件”就是一个典型案例。另一方面,对于调控政策本身是否科学,也有人提出质疑。例如,对于调控政策和措施中通常按照设备容量大小划分先进与落后产能的做法,高清举提出了不同的看法,他用很多企业的实际案例说明,“我国中小钢铁企业走出了一条能够取得高产、优质、低耗、低成本、少污染、不污染的先进适用的工艺技术装备道路”。②高清举：《关于我国钢铁工业生存发展的几点看法》,《冶金管理》2006年第9期。
四、民营钢铁企业的案例分析
（一）宁波建龙项目
1.案例描述
以钢铁贸易发家的张志祥,在1999年通过收购进入到钢铁生产领域,并成立了唐山建龙实业有限公司（下称“唐山建龙”）。为解决唐山建龙的资金短缺问题,复星集团收购了唐山建龙30%的股份,成为第二大股东。在中国不断增长的钢铁需求面前,张志祥决定在宁波北仑建设钢铁基地来实现建龙高端钢铁产业群的梦想。
2002年,宁波建龙项目获得宁波经济技术开发区管理委员会批准。2003年开始动工,初始规划宽厚板产能150万吨。随后,修订计划将产能增加到600万吨。为了解决资金难题并降低经营风险,2004年2月宁波建龙进行了股权重组,唐山建龙持股60%,南京钢铁联合有限公司（下称“南京钢铁”）持股35%,福建联华国际信托投资有限公司（下称“福建联华”）代表新希望集团持股5%。由于复星集团持有唐山建龙30%的股份,持有南京钢铁60%的股份,因此合并持有宁波建龙31.5%的股份,实质上成为宁波建龙的第一大股东,因此郭广昌出任了宁波建龙的副董事长。
2004年2月,国务院针对部分行业过度投资的现象,要求各地对钢铁、电解铝、水泥等投资建设项目进行严格清理,由国家发改委和银监会等机构组成的联合调查组入驻宁波建龙进行检查。在4月份“铁本案”爆发后,5月份中央电视台报道指出,投资100亿元的宁波建龙项目虽然经过了宁波经济技术开发区管理委员会审批,却一直没有上报国家发改委审批。随着国家发改委调查组对宁波建龙调查的进行,5月份宁波建龙项目在投资50亿元后不得不暂停下来。7月,国家发改委调查组明确了宁波建龙“不属于低水平重复建设”,把处置权下放给浙江省政府。7月份浙江省对宁波建龙做出了处理,认为宁波建龙存在着一系列违法违规问题,主要为：违规审批项目、违规按拆分项目申报用地和供地、违反环境保护有关规定和挪用贷款资金、违规出具进出口设备免税确认书。
2005年6月,浙江省政府批准杭钢集团以第一大股东的身份参与该项目重组。2006年3月中旬,国家发改委以“发改工业[2006]434号”文核准宁波建龙项目,同意杭州钢铁集团将宁波建龙重组为“宁波钢铁有限公司”。至此,因多项违规而停工近两年的宁波建龙项目终获重生。核准后的宁波钢铁由4家股东组成,其中杭钢集团占股43.85%,唐山建龙占股30.53%,南京钢铁占股20%,福建联华占股5.62%。
2008年金融危机发生后,宁波钢铁陷入了严重亏损状态,几家民企要求杭钢退出或者自身退出,这时国资委按照2009年《钢铁产业调整和振兴规划》精神,提出让宝钢集团“以战略投资者”入主宁波钢铁。宝钢集团入主,正式接手唐山建龙、南京钢铁、新希望集团三方持有的56.15%股权。为发挥当地政府积极性,在浙江省政府协调下,杭钢集团又转让部分股权给宁波市政府。杭钢集团持有的宁波钢铁股权下降至34%,宁波开发投资集团和宁波经济技术开发区控股公司则分别持有宁波钢铁7%和2.85%的股权。最终,宁波钢铁变身为一家完全意义上的国有企业。
2.案例分析
在本案例中,建设项目合法性危机的解决分为两步：一是对事件的处置权下放浙江省政府,二是宁波建龙项目的股权重组。之所以处置权能够下放浙江省政府,主要受两个因素的影响：（1）宁波建龙所在地北仑港区早有钢铁投资规划,也获得了中央批准,加上宁波政府和宁波建龙一直向外界传达“建龙针对的是中高端市场,并非‘低水平重复建设’”,之后国资委也认证其不是“低水平重复建设”。（2）宁波建龙项目的股东郭广昌和刘永行都是具有政协委员或人大代表身份的全国知名企业家,项目本身符合地方政府的发展战略,曝光时的项目建设进展程度远高于铁本,地方政府和企业齐心协力共度危机。
浙江省政府获得对违规事件的处置权后,没有按照常规对违规主体进行处罚,比如处以重金罚款,或关闭企业或进入破产程序,而是通过更换股东的方式来使项目获得合法性。之所以如此,一方面是因为宁波建龙项目符合地方的经济发展战略,政府不希望因对违规事件的处理而影响经济发展,另外考虑到通过杭钢集团参与重组也解决了杭钢集团自身的战略调整问题。对于宁波建龙来说,由于已经丧失了项目的主导权,接受重组是项目重生的关键,可以大幅度降低投资损失；对于杭钢集团来说,尽管初期并不愿意参与重组,但是考虑到战略调整所需要的宁波大榭钢铁项目没有进展,也只好接受政府的安排。
虽然经过处置权下放和项目股权重组,违规项目得以重生,但由于宁波建龙和杭钢集团双方的经营理念不同,对重组并不情愿,因此在外部经营环境发生变化导致企业经营困难时,双方的合作变得难以为继,最终民营企业的股份卖给宝钢。
（二）通钢改制项目
1.案例描述
吉林通化钢铁集团（下称通钢）是一个大型国有企业,几乎覆盖了整个吉林省通化市二道江区,与当地经济有着复杂的联系。在2005年启动的振兴东北老工业基地的国家战略与中国钢铁业的重组浪潮背景下,通钢被列入当年年底前完成改制的企业名单中。曾在吉林省盘活过另一家破产钢厂的张志祥进入了吉林省国资委的视线,并得到了吉林省政府毫无保留的支持。
2005年5月通钢召开职工代表大会讨论重组方案,工会等代表签了字。同时,通钢开始大面积压缩人员,9月和12月共进行了两次大规模“内退”,分流4000多人。2005年底建龙注资38.81亿元参与通钢重组,在新通钢集团中,吉林省国资委持46.64%股权,建龙持36.19%股权,华融资产经营公司持14.6%股权,通钢集团管理层持2.57%股权。
2006年建龙派出的陈国君担任通钢常务副总经理,主管生产与经营,并进行了薪酬体系改革,将在岗工人薪酬落差拉大。随着2008年金融危机的到来,企业效益出现了大幅度滑坡。建龙集团考虑到自己在通钢并没有最终决定权,难以进一步通过改革措施实现企业的扭亏为盈,为此提出了两个方案,一是通过增资实现控股,以便于获得控制权；二是撤资。3月通钢宣布与建龙股权分立,建龙将退出通钢。随后,吉林省国资委回购华融和通钢高管的股权,有意向引进新的投资者,但结果不佳,只得再次接洽建龙。经过反复谈判,最终吉林省国资委妥协,将控股权交给建龙。吉林省国资委与建龙经过反复谈判,在2009年7月22日确定了最终方案,建龙集团以10亿元现金和其持有的通钢旗下矿业公司股权,通过持有66%的股权实现对通钢的控股,吉林省国资委股权降至34%。
7月23日,吉林省国资委工作组正式到通钢宣布建龙增资扩股,并分别召开通钢股份中层以上干部和集团公司所属子公司班子成员、在岗职工代表和内部退养人员座谈会。7月24日上午,通钢在公司后五楼召开干部大会,宣布建龙与通钢重组及干部任命等事宜,并宣布新通钢董事长由张志祥担任,总经理由李明东担任,党委书记由崔杰担任,通钢下属企业通化钢铁股份公司总经理由陈国君担任。
在23日晚上,通钢家属区发现大量小字报,召集群众第二天早8点到广场聚集。在7月24日上午,大量群众开始在办公楼前的广场集聚。一些人开始呼喊“建龙滚出去”的口号,也有人打出“建龙侵害国有资产,从通钢滚出去”的横幅,进而愤怒的人群寻找并围殴总经理陈国君。为了救出陈国君,张志祥给吉林省国资委主任李来华打电话,称建龙可以退出通钢,什么条件都不要,只要把人给救出来。为了平息群众的愤怒,吉林省国资委主任李来华在遭到聚集群众石块攻击的情况下,直接面对聚集人员,宣布终止建龙集团重组并控股通钢集团的决定。然而,聚集群众对工作组的信任已降至冰点,这个口头宣讲没能缓释聚众人员的情绪,也没能拯救处在危难之中的陈国君,最终导致陈国君不治身亡。
2010年7月首钢宣布重组通钢,出资25亿元现金持有通钢77.59%股份。经历过“血的教训”后,政府和企业双方达成协议,明确从2005年企业改制以来形成的历史遗留问题,包括退养、工伤休养等特殊人员费用,会以资产和权益的形式一次性足额预留。并规定,重组后首钢要保证通钢的稳定,维护职工合法权益,随着企业的发展,逐步提高职工收入水平。重组方案确定后,通钢集团又分别组织了工会委员会会议、职工代表大会、企业下属公司职工代表大会等,参会的各群体代表对重组方案赞同率达到了100%。
2.案例分析
各级政府部门对于引进建龙的国企改制都持积极态度,对于民营经济没有歧视性的态度和行为。在初期建龙对通钢不具备控股权的情况下,企业员工并没有表现出特别的不满情绪和抵制行为。在建龙获得通钢控股权后,之所以出现员工对民企控股行为的抵制,不是因为所有制本身的问题,而是担心被辞退、收入降低、权益得不到保障等经济问题。在社会保障机制不健全的情况下,维持国企员工的身份还有可能在生活难以为继的时候找企业,找政府帮助解决。而一旦企业被民营化改制,员工担心一旦被辞退,则将失去依靠。正是对未来的恐惧,导致员工的过激和违法行为。
在建龙参与改制过程中,尽管并不存在国有资产流失问题,但还是在口号中出现了“侵害国有资产”的表述。在国企的民营化改制中,尽管不一定存在国有资产流失,但是反对国有资产流失,却已经成为一种具有符号意义的东西,能够激发人们内心的某种情感。在国企员工争取自身利益的时候,在反对民企收购的时候,反对国有资产流失这一词语具有极强的号召力。但是,在涉及到对民营企业的处理过程中,却较少在民众中产生对私有资产进行保护的强烈口号和行为。建龙为了使得对国企的重组顺利进行,重视获得地方政府的支持,重视与政府相关部门的主要负责人建立直接的沟通关系,也较为注重在改制过程中保护原有关键管理人员利益,但是在保护员工权益和争取员工的支持方面还做得很不够。
在民企参与的改制进行不下去的时候,最终又选择了首钢参与企业的改制。之所以员工接受了首钢的投资,最终还是希望首钢像传统的国企那样,能够在经营过程中更好地保护员工的权益,那怕这种对员工权益的保护是建立在企业内部效率损失基础上的。由此可见,在市场经济体制建设和完善过程中,由于社会保障机制还不健全,应该由政府和社会承担的责任并没有到位,国有企业内部效率的损失最终可以由政府部分买单,造成了国有企业在一定程度上比民营企业更有可能对员工的利益给予保护。这就造成越是市场经济体制不健全的地方,员工越愿意接受国有企业,使得民企在争取民众的支持中处于不利地位。
（三）日照钢铁被重组项目
1.案例描述
2003年,杜双华通过自己所控制的京华创新集团有限公司,出资成立了日照钢铁控股集团有限公司（下称日照钢铁）。杜双华持有京华创新集团67.9%的权益,日照钢铁则是京华创新集团的全资附属公司。日照钢铁发挥毗邻日照港口的地理优势,通过加强管理,优化经营,公司获得了快速发展。
2006年底,山东省《关于进一步加快钢铁工业结构调整的意见》明确指出“加快推进济钢、莱钢等大型钢铁企业的重组,组建山东钢铁集团有限公司”,“建设日照临海钢铁精品基地”,“由山东钢铁集团有限公司通过股份制的形式重组日照钢铁公司”。2008年汶川地震,日钢捐1.5亿元,让各界注意到日照钢铁和平日低调的杜双华。2008年11月5日,山东钢铁集团（下称山东钢铁）与日照钢铁签订重组意向书,由山东钢铁重组日照钢铁。
2008年11月12日和12月1日,日照钢铁董事长杜双华透过其控股的Happy Sino International Limited两次以场外增持的方式,购入在香港联交所上市的开源控股有限公司总计7亿股股份,占开源控股已发行股本的9.83%,成为开源控股当时最大的股东。2009年1月16日,根据开源控股公告,开源控股将以52亿港元的总代价收购日照钢铁下属三家企业日照型钢公司及日照钢铁公司各30%股权以及日照钢铁轧钢公司25%的权益。在5月份收购完成后,开源控股持有日照型钢、日照钢铁公司及日照钢铁轧钢各30%、30%及25%的股权,剩余的70%、70%及75%的股权则由杜双华旗下的京华创新集团及日照钢铁持有。
2009年6月11日,国家环境保护部发出通知,日照钢铁建设的热轧板带配套技改项目,不符合《钢铁产业发展政策》,由于未经环评审批,责令该项目停止建设。通知还要求,在日照钢铁等违规问题得到整改前,暂停审批山东省钢铁行业建设项目。
2009年9月6日,山东钢铁集团与日照钢铁签订《资产重组与合作协议》。协议约定,双方以共同向山东钢铁集团日照有限公司增资的方式进行资产重组,并在2010年8月31日完成资产的交割挂牌。其中,山东钢铁以现金出资,占67%的股权；日照钢铁以其经评估后的净资产入股,占33%的股权。2010年8月30日双方签订了第二份重组协议。协议约定,“重组将以一次性收购日照钢铁及关联公司资产的方式完成”。双方将按照审查、资产评估及审计的结果,进一步协商确定建议资产收购的最终范围及价格,“并将于2010年11月30日前完成建议资产的收购交割。”
2011年10月2日,国家发改委下发《关于在山东省开展钢铁产业结构调整试点工作的通知》,正式批准了《山东省钢铁产业结构调整试点方案》,其中明确要求由山东钢铁集团重组日照钢铁公司,分阶段淘汰日照钢铁落后产能,并在日照钢铁现有产区基础上建设千万吨级钢铁精品基地。压缩节余下的1000万吨产能指标,将主要用于建设日照精品钢基地,形成有广阔市场前景的新产能。
2012年2月14日,山东省发布《山东省人民政府关于贯彻落实山东省钢铁产业结构调整试点方案的实施意见》,明确要求,到2013年山东钢铁集团完成对日照钢铁的实质性重组,并且完成日照钢铁精品基地的规划设计、项目核准等前期准备工作,全面展开项目主体建设。但是,由于山东钢铁近几年经济效益欠佳,处于亏损或亏损边缘,负债率高企（2014年9月30日,为75.61%）,尽管时间已经进入了2015年,对日照钢铁的重组还遥遥无期。
2.案例分析
山东省政府针对山东钢铁行业,尤其是国有企业济钢和莱钢存在的问题,提出的解决方案是企业重组并把生产基地转移到日照。由于国家对新建企业和产能扩张有多种约束,而且日照钢铁又占据了有力的区位,因此由山东钢铁收购日照钢铁,则是全省钢铁行业结构调整得以实施的关键一环。
对于日照钢铁来说,由于从事的钢铁经营所涉及的环保评价、项目审批、银行长期贷款等事项,都与政府有直接或间接关系,若没有政府的理解和支持,企业的许多经营活动都难以开展。例如,在环保部对日照钢铁的处理意见中,之所以对潍坊钢铁要求停止生产而对日照钢铁只要求停工而没有停产,这与《钢铁产业调整和振兴规划》中的“对山东省内钢铁企业实施重组和淘汰落后产能,推动日照钢铁精品基地建设”的要求是一致的。所以,对于日照钢铁来说,尽管很不情愿被收购,但是在口头上还是支持收购,并且也积极配合签了协议。
从市场规律角度来说,都是效益好的企业收购效益不好的企业。但是,本案例却与规律相悖。在2008年中国企业家协会主办的“全国效益200家”评选中,2007年日照钢铁的净利润为58亿元、排名38位,而作为山东钢铁集团前身的莱钢净利润为36.9亿元、排名67位,济钢净利润为20.9亿元、排名116位。在该案例中,在政府主导或安排下,最终的方案却是效益不好的国有企业对效益更好的民营企业实施收购。
在重组协议签署后,日照钢铁把其部分资产置入在香港的上市公司,这客观上要求山东钢铁对日照钢铁的重组必须符合香港的相关法规,同时也为未来重组中的资产定价提供了一个参考依据,导致在随后的重组过程中,日照钢铁为确保自身权益争得了筹码。
五、案例比较分析和理论讨论
（一）案例比较分析
案例中三家民营企业开展的经营活动都出现了合法性危机,危机的表现和原因、政府对危机的处理以及企业采取的对策都有其特点（见表1）。
1.合法性危机的表现和原因
宁波建龙的合法性危机表现为未经中央政府相关部门审批即开展项目建设。若按照国务院发改委的要求进行项目审批,一是时间延长,二是也有审批不通过的可能。对于企业的违规做法,地方政府出于发展经济的需要,也存在着违规审批的问题。总体来看,项目建设违规事件是地方政府默许和纵容的结果。
通钢的改制过程总体来说合乎政府的各项规定,但是企业对员工权益的漠视造成了员工的担心和不满,从而引发员工的抵制。其深层次的原因在于员工对民营企业的接受度并不高,在心目中把民营企业作为单纯追求资本自身利益,而国企却有可能更好地保护员工的利益,这也反映出在社会保障机制不健全的情况下,民企的合法性低于国企的合法性。
日照钢铁的合法性危机表现为民营企业的自主经营权受到限制,起因在于民营企业所采取的战略与地方政府的战略意图发生冲突,更深层的原因则是地方政府更多地考虑区域经济整体利益和国有企业的利益,忽视了民营企业的自主决策权和自主经营权。
2.政府对合法性危机事件的处理
从三个案例可以看出,合法性危机的出发点既可能来源于中央政府,如宁波建龙；也可能来源于地方政府,如日照钢铁；还可能来自于企业内部员工,如通化钢铁。在对合法性危机的处理过程中,地方政府往往积极参与,但是处置权往往受到中央政府的约束。例如,在宁波建龙项目中,浙江省政府争取到处置权,但最终方案还要报中央政府审批；在日照钢铁的案例中,地方政府具有处置权,但还是争取到了中央政府对其“试点方案”的批准,以提高地方政府所制订的重组方案的合法性。
表1 三个合法性危机事件的比较分析
3.民营企业应对合法性危机的策略及结局
在这三个案例中,当出现了合法性问题后,企业的处置权是很弱的,尤其是在遇到政府和国有企业的关系的时候。在宁波钢铁的案例中,民营企业家的政治身份对于企业维护自身权益起到了积极作用；在通化钢铁中,按照政府的要求开展工作,使得事件没有进一步被激化,并且得到了最终合适的解决。在宁波钢铁项目和通化钢铁改制项目中,民营企业的原始的战略意图没有得到实现,但在合法性危机出现后,民营企业积极配合政府开展工作,尽可能争取政府的理解和支持,对于投资利益的保护起到了积极作用。
在日照钢铁被重组案例中,日照钢铁对地震灾区的捐款赢得了大众和媒体的关注和好感,而把资产植入香港上市公司的做法也对随后维护自身权益争取到了有利条件。尽管延迟了四年多的重组协议没有被取消,但是由于日照钢铁的效益远远高于山东钢铁,加上山东钢铁的资金紧张,导致重组协议的实施仍然困难重重。
（二）理论讨论
1.企业权益的合法性水平及与所有制之间的关系
在过去国企改革过程中,出现了国有资产流失的现象,引发了人们对国有资产保护的关注。在实际的国企改制过程中,防止国有资产流失不仅成为政府和社会各界希望遵守的原则,而且“防止国有资产流失”本身也具备了符号意义。在通钢改制的案例中,尽管并没有国有资产流失的证据,但是还是出现了“防止国有资产流失”的口号,而这一口号无疑引发和强化了员工对国企民营化改制的抵制。在日照钢铁的案例中,在国企和民企发生利益冲突的时候,作为民企的日照钢铁相对于政府和国企,明显处于不利地位。尽管市场取向的改革已经进行了30多年,政府也出台了多种政策和措施以鼓励和支持民营企业的发展,但民营企业的合法性还是远远低于国有企业的合法性。当国企和民企发生冲突时,受到保护的往往是国企的利益而不是民企的利益。据此,得出如下命题：
命题1：在企业的发展与国家或者地区的整体经济发展发生冲突时,企业利益得到保护的程度与企业的所有制类型相关,国有企业比民营企业更容易得到保护。
命题2：在民营企业和国有企业发生利益冲突时,国有企业的利益更有可能被政府关注,国有企业的利益相对于民营企业的利益具有更高的合法性。
2.政府处理民营企业合法性危机的手段与民营企业经营活动地位的关系
由于我国企业外部制度环境处于快速变动中,民营企业在发展过程中容易出现合法性危机。在民营企业出现合法性危机后,民营企业的自主权往往会大幅度降低,政府会审查、批准,甚至直接决定民营企业的命运。对于处于合法性危机中的民营企业,尽管中央政府会按照相应的制度和规定进行处理,但是地方政府却会权衡项目本身的成败对当地经济和社会各方利益的影响。若影响面较小,则对企业进行处罚,甚至关门,走法律程序对其资产进行处置即可；若企业牵扯面较广,直接涉及到多个主体的利益,对地方的利益影响大,则会希望或者尽量想办法确保项目得以进行下去。考虑到无论是法律制裁和经济处罚都可能使得项目受到致命的打击,因此地方政府会尽量向中央政府要求得到对该危机事件的处置权,以便于更好地通过行政的方式对其进行处理,这样既可以缩短处理的时间,也能够更好地使得对事件的处理有利于地方政府的利益。在对民营企业的违法事件进行处理时,若项目属于国企控制的行业,或者属于政府认为国有经济应该给予控制的战略性产业,政府会尽量选择产权国有化的方式,这不仅可以简化处理过程,而且也可以利用行政权力缓和或化解各方矛盾。据此,得出如下命题：
命题3：民营企业合法性危机所涉及的经营活动对当地的影响越复杂、时间越紧迫,政府越有可能采取行政而不是司法的手段处理危机。
命题4：民营企业合法性危机所处的行业被政府认为国企应该控制的程度越高,政府越有可能通过产权国有化而不是直接经济处罚的方式处理危机。
3.民企保护自身利益的方式
正像文献分析中所揭示,民营企业家通常会通过政治关联或者采取政治战略的方式影响政府的决策以便于保护自己的权益。在本文的研究中,也进一步发现在中央政府和地方政府的双重约束下,企业与地方政府的利益一致性,导致地方政府能够更多地在保护企业利益上做出努力。尽管与地方政府的利益冲突或不协调会使得企业的利益受到影响,但是随着政府法治水平的提升,地方政府为了确保所采取行政措施的合法性,也会尽力赢得中央政府的支持。随着我国市场经济改革的深化和企业的全球化,企业受到越来越多的外部制度因素的影响和制约,导致与企业经营相关的任何一个行动主体在策略选择时,需要考虑的影响因素越来越多,也就是说每一个行动主体都要在多种制度约束下判定自身决策和行动的合法性。在日照钢铁被重组的案例中,日照钢铁把资产置入香港上市公司,导致山东省政府主导的山东钢铁对日照钢铁的重组不得不考虑香港有关上市公司的法律。日照钢铁资产在香港的上市,客观上对于山东钢铁的重组行为起到了限制,对日照钢铁的利益起到了保护。由此可见,在多种制度约束下,企业可以通过外部制度的相互影响和相互制约更好地保护自身利益。据此,得出如下命题：
命题5：在地方政府和中央政府的双重约束下,企业与地方政府利益的一致性越高,企业合法性危机后的自身权益得到保护的可能性越高。
命题6：在多种制度相互约束的情况下,政府的法治水平越高,民营企业利用法律手段维护自身权益的可能性和效果越高。
六、研究结论和管理启示
（一）研究结论
研究发现：（1）尽管市场取向的改革已经进行了30多年,但是民营企业的合法性还是远远低于国有企业的合法性,当民营企业和国有企业的经济利益发生冲突时,受到保护的往往是国有企业的利益而不是民营企业的利益；（2）在合法性危机事件对当地经济影响巨大或者处于政府认为应该由国有企业控制的战略性行业,地方政府更偏爱采用行政手段而不是司法手段,并具体通过产权国有化的方式解决民营企业的合法性危机；（3）在地方政府和中央政府的双重约束下,民营企业与地方政府利益的一致性越高,企业合法性危机后的自身权益越有可能得到保护,同时随着政府法治水平的提高,在多种制度相互约束的情况下,民企利用法律手段维护自身权益的可能性和效果在逐渐提高。
（二）管理启示
对于民营企业来说,在不具备充分合法性的情况下进入一个行业,有利于抓住市场先机,可能获得更多的利益,但是要尽量在项目运作过程中提高项目自身的合法性水平,以避免在日后受到制裁；在政府认为国企应该发挥更大作用的行业,政府对民营企业的合法性危机的处理可能导致民营企业的生存危机,并最终被国有企业所接管,为此民营企业更要注意提升项目的合法性水平,并避免和国有企业进行直接竞争；民营企业所开展的经营活动应该尽量符合地方政府的意愿和发展战略,这样在项目本身出现合法性危机时,地方政府才可能尽量为保护民营企业的权益做出努力。对于政府相关部门来说,既要在处理民营企业的合法性危机过程中,尽量保护民营企业的权益,同时又要事先优化制度安排,避免民营企业的合法性危机,减少民营企业危机事件放大后政府的有意或者被动参与,促进市场经济体制的完善。
（责任编辑：余风）
Abstract:This paper analyzes the legitimacy crisis and repairing process of three private steel enterprises，focusing on the governments’attitudes and behavior，and private enterprises’actions taken to fight for their own interests.We find that:the legality of private enterprises is still far below the
