积极稳妥推进内蒙古财税体制改革

侯岩?李俊英

核心观点：财税体制改革事关内蒙古改革发展大局。当前，内蒙古财税体制存在着预算体系不完整、地方税体系不健全、财力与事权不匹配等问题，从政策层面来讲，建议从建立现代预算管理制度、完善内蒙古资源开发与环境保护税收制度、完善财政转移支付制度等多个方面入手，全面深化内蒙古财税体制改革。

近年来，内蒙古财政收入规模不断扩大，全区地方财政总收入从1994年的68亿元到2013年的2659.94亿元，增长了近39倍，综合经济实力进一步增强。但是，当前内蒙古正处于经济增长由高速向中高速转换、统筹协调发展的关键时期，现行财税体制在推动经济结构调整、形成统一市场、促进社会公平、保护生态环境等方面的作用亟待提升。财税体制改革事关内蒙古改革发展大局，只有财税体制改革取得根本性突破，才能为实现国家治理现代化和“两个一百年”奋斗目标提供政策导向、物质基础和财税制度保障。为此，我们要深入贯彻党的十八届三中、十八届四中全会以及习近平总书记系列重要讲话和考察内蒙古时重要讲话精神，深入落实自治区“8337”发展思路，统一思想、凝聚力量，积极稳妥推进财税体制改革，扎扎实实做好财政各项工作，为促进内蒙古经济社会持续健康发展作出新的贡献。

一、内蒙古财税体制存在的主要问题

（一）四大预算体系不完整、透明度低、约束力弱。2013年内蒙古除公共财政预算、政府性基金预算按规定编制并报经人大批准外，国有资本经营预算、社会保险基金预算虽然也进行了编制，但未报经人大审查批准。其中，国有资本经营预算草案编制不完整，财政部门掌握的71户国有独资、控股、参股企业中，编入预算草案的只有23户。虽然财政专户资金逐年减少，但仍有大量财政资金游离于政府预算管理之外，财政资金使用统筹效率低，影响了财政资金的使用效率。部分专项资金预算未细化、代编预算现象仍然比较明显。预算资金拨付不及时，预算执行进度慢，结余结转资金过多。盟市预算管理意识不强，收入不纳入预算管理、支出不按预算花钱现象还比较突出。随着新《预算法》的颁布，绩效预算管理会在“建立透明预算制度、完善政府预算体系、改进年度预算控制方式、完善转移支付制度、加强预算执行管理、规范地方政府债务管理和全面规范税收优惠政策”等方面进行完善，预算绩效管理将贯穿于改革的全过程。

（二）地方税体系不健全，资源开发和环境保护税收入不足。地方税税源分散，收入规模小，管理权限少，征管难度大，缺乏主体税种。内蒙古是资源大区，在资源环境约束日益趋紧形势下，要进一步建立健全反映要素稀缺、供求关系、环境损害程度的环境税制度。地方税收入占地方财政收入的比例持续下降，地方税财政功能日趋弱化，缺乏长期稳定的主体税种。各盟市地方税收分布极不均衡，区域性税收优惠政策过多过滥，税收法治化程度亟待提高。

（三）财力与事权不匹配，事权与支出责任相适应制度仍未建立。1994年的分税制改革，初步确定了中央地方事权和支出责任。但由于各方面配套改革制约等多种因素影响，中央地方事权和支出责任相适应的制度建设一直没有深入展开，特别是自治区以下事权与支出责任相适应制度尚未建立。目前，我国尚没有一部统一的、完整的界定政府间责权利关系的法律法规。政府间事权划分没有明确细化，导致事权和财权不匹配，地方债务不断膨胀，自治区以下各级政府事权划分不统一、不规范，自治区与盟（市）旗（县）政府间事权错位现象严重。

（四）投融资运作制度不规范，债务管理和防控风险能力比较薄弱。内蒙古县域经济总体上还不发达，部分盟市、旗县主要依靠转移支付过日子，财政处在勉强“保工资、保运转”的状态，只能通过举债来搞建设和办事业。随着财政投融资需求的高速增长，内蒙古地方性债务数量激增，大部分盟市债务超越警戒线，融资平台不良贷款额度较高，特别是近两年进入偿债高峰期，逾期债务加上当年应偿还债务，加大了地方财政支出压力，也增大了财政风险。

（五）转移支付制度未充分体现民族地区特殊需求。内蒙古面临投资环境差和交通、通讯、供电、供水等基础设施落后等不利条件，纵向转移支付民族地区生态补偿的资金少，税收返还没有体现对生态补偿因素的重视。内蒙古县级财政支出占自治区全部财政支出的比重始终没有达到中央财政考核各地上年县级基本财力保障状况要求的60%，县乡财政支出占比始终在60%左右徘徊，旗县财政支出占内蒙古自治区全部财政支出的比重更低，不到50%，并且还在小幅下降。

（六）完善以民生为本的社会保障制度任重道远。从目前内蒙古已经建立的社会保障制度来看，养老保险制度、医疗保险制度、最低生活保障制度、医疗救助制度等保障项目基本覆盖了城乡居民，然而城乡居民在享受不同制度提供的服务上差异明显，表现在制度的覆盖人群、缴费标准、待遇标准等很多方面。同全国其他省市相比，内蒙古社会保险待遇水平偏低，各盟市之间社会保险待遇水平差别较大，社会保险统筹层次较低，资金难以实现调剂，并且社会救助体系还有待完善。

二、全面深化内蒙古财税体制改革的政策建议

（一）加强预算管理，建立现代预算管理制度。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，把政府的收入和支出全部纳入预算管理。全面清理整顿财政专户，逐步将非税收入全部纳入预算，实行全口径预算管理，健全预算管理体系，完善预算编制方法，实现预算管理科学化。进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。建立中长期预算和滚动预算，强化中长期预算对年度预算的约束。改进年度预算控制方式，加强结转结余资金管理，建立结转结余资金定期清理机制，根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。建立健全非税收入专项管理制度体系，加快建立健全国有资源（资产）有偿使用制度，完善彩票公益金筹集和分配政策等。逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为安排预算的重要依据。要求将财政预决算逐步公开到支出功能分类的项级科目，完善部门定员定额管理，部门预决算编制必须公开透明，加大“三公”经费公开力度，从严控制“三公”经费。

（二）完善内蒙古资源开发与环境保护税收制度，健全地方税体系。以中央税权为主导，依据《民族区域自治法》赋予内蒙古适当的税收立法权，制定并实施对煤炭资源深加工项目特殊税收政策，完善内蒙古资源开发与环境保护税收制度。尽可能消除总部经济发展模式下税收流失问题，争取税收权益，合理利用差别化税收产业政策发展能源型优势特色产业。加快内蒙古资源税费改革，分步实施内蒙古环境保护费改税，充分发挥现行税收优惠政策的灵活调节作用，促进税收制度与生态补偿机制协调发展。科学、合理地设置内蒙古地方税种，明确地方企业所得税和资源税为内蒙古自治区本级地方主体税种，将房地产税和城乡维护建设税作为内蒙古县（旗）乡财政主体税种。

（三）建立内蒙古事权与支出责任相适应的制度。积极构建有利于民族地区发展的事权划分原则，即法治原则、共同繁荣原则和公共服务均等化原则。中央可以通过转移支付的方式，合理划分中央与地方的事权，适度加强中央事权和支出责任，理顺中央与地方收入划分，坚持事权法定，制定与财政自治权相配套的法律法规，试点区以下事权与支出责任相适应制度，推行扩权强县改革，合理界定旗县级政府的事权与财力。

（四）完善内蒙古地区财政转移支付制度。建立全国性的高层次立法，对民族地区的财政转移支付需要用高层法律作保障，保证政策的连续性和稳定性。必须将转移支付审批程序、检查监督和操作规则等事项纳入法治化轨道。对民族地区的转移支付要体现出广泛性和灵活性，注重对民族自治地方财政转移支付监督和责任追究机制的建构。充分考虑民族地区的特殊性，探索国家政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的改革之路，对内蒙古地区财政转移支付进行合理倾斜，根据现有财政能力，确定阶段性目标，动态调整。逐步取消税收返还，加大一般性转移支付比例，归并专项转移支付并加强监督，建立以纵向为主、纵横交错的转移支付制度。建立和完善自治区对盟市旗县的转移支付制度，加大转移支付力度， 逐步加大基层财权的建设。规范自治区与各盟市的收支划分，敦促盟市财政调整对其管辖的旗县的财政管理体制，积极向下转移财力。加大对乡镇财政监督力度，积极推进乡镇财政“乡财县管乡用”改革。

（五）加强内蒙古地方债管理，完善财政投融资体制。科学界定财政投融资范围，明确政府责任，建立健全地方政府财政投融资制度，使地方财政部门逐步成为地方政府融资的总枢纽，突出财政部门的管理作用。对投融资规模进行限额管理，制定财政投融资资金使用的审批制度、监督检查制度，并将融资债务分类纳入预算管理。另外，推行“项目招标采购制”和“财政报账制”，并建立财政投融资绩效评价体系，以提高资金的使用效率。考虑到内蒙古作为生态主体功能区的需要，应完善草原生态市场化投融资机制，建立国家、地方、社会和个人的多元化投融资体系。创新财政投融资机制，根据内蒙古社会经济发展的客观需要，拓宽财政融资渠道，增加融资手段，有效拉动民间投资，满足政府投资对资金的需求。建立健全财政投融资风险防范机制，加强地方政府性债务管理，规避债务风险，完善财政投融资管理的相关法律法规体系。

（六）完善社会保障制度，推进城乡一体化进程。推进城乡养老保险制度、城乡医疗保险制度、城乡最低生活保障制度的整合，逐步实现城乡一体化，大力推进农村牧区社会保险制度的建设，统筹城乡发展，完善城乡社会保障制度。通过完善城乡居民养老保险制度，提高制度的保障力，巩固新农合的发展成果，减轻农牧民经济负担，扩大农村低保覆盖范围，提高农村低保待遇水平并惠及更多贫困农牧民。加快城乡社会救助体系建设，加快城乡社会福利体系建设，强化社会保障基金的管理与监督。加强保障性住房建设，尽快通过“租补分离、分类补贴”的方式，推动廉租住房、经济适用房、限价商品房向公共租赁住房并轨；同时，要及时做好统一廉租房、公租房的资金管理、税费减免等相关政策的衔接。

（作者单位：内蒙古财经大学）

责任编辑：刘 佳