浅谈新预算法的突破及影响——对新预算法的解读

彭富春

（广州民航职业技术学院，广州 510403）

笔者是一所高职院校的财务人员,在基层从事会计核算及预决算的编制工作十几年了，明显感觉到预决算工作每年都在调整和变化，即科目使用越来越规范和合理，项目要求越来越精细和科学，编报说明越来越全面和具体，这也为新预算法的平稳推出奠定了基础。本文试图从新旧预算法条款的对比中找出其内容和实质的变化，并进行比较和剖析，从而解读新预算法将带来的重大变革及作用。

1 立法宗旨

原预算法（以下简称旧法）：“为了强化预算的分配和监督职能，加强国家宏观调控。”修订后的预算法（以下简称新法）：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展。”

解读：预算法是管理政府经济行为的财政基本法，是财税体制运行的指挥棒，在我国一直有“经济宪法”的美誉。新法把“强化预算约束”写进了立法宗旨，凸显预算的法定性和强制性。新法从立法的角度确立了预决算公开透明制度，把政府放在“监督管理”的被管理监督的位置上，实现了预算法由管理法向控权法的转型，使得预算法由过去的政府管理法，变成了规范政府、管理政府的法，这也是建设服务型政府、提高政府部门行政功能的需要。同时，新预算法重新梳理了各项违法违纪情形，形成了对责任人员的硬性约束。近年来，财政部也越来越重视预算执行动态监控管理工作，并定期进行联席监控通报，把监管的关口提前以防患于未然。

2 全口径预算

旧法：“中央政府预算由中央各部门预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市预算组成。”

新法：“预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”

解读：新预算法从立法的高度确立了全口径预算体系，明确政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

全口径预算体系，从横向上来讲，也就是预算的组成，新法除了一般公共预算，还把一直都没有纳入预算体系的“政府性基金、国有资本经营、社会保险基金”等全部纳入了预算体系。纵向上，形成了五级政府五级预算的预算体系。这样，纵横交错，把政府的一切收支都纳入到预算中来，以此为基础来接受全社会的约束和监督。

3 转移支付

旧法：没有明确规定，只在第31条提到安排必要的资金用于扶助贫困地区经济发展。

新法：“第16条：国家实行财政转移支付制度。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。”“第38条：一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。”

解读：转移支付主要是指各级政府之间为平衡收支规模而进行预算调节的制度。新法落实中央关于转移支付制度改革思路，将改革利剑指向了每年近5万亿元的财政转移支付资金。在这二十几年的实践中，专项转移支付形成的问题已经非常严重，到了非改不可的地步了。所以新法针对性地提出“建立健全专项转移支付定期评估和退出机制”。同时提出了“增加一般转移支付”的改革方向。

4 预算公开透明

旧法：没有对财政信息的公开做出明确规定。

新法：总则第1条就提出“健全全面规范、公开透明的预算制度”

第14条提出“经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内向社会公开”。第46条规定预算草案应当细化按功能和经济性质分类支出应当编列到“项”和“款”。

解读：在全面公开方面，新法首次将政府预算信息的公开与透明作为总则列出来，并在相关条款中细化和落实。新法不仅要求严格审计，第89条提出“审计工作报告，也应当向社会公开”。在预算执行中老百姓最关心的“三公经费”“政府采购”等情况等都要进行公开。

5 法律责任

旧法：原预算法规定预算审查重点是收支平衡，并要求征收部门完成收入上缴任务。

新法：在第87～90条详细列示的各种违法违规行为须依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。在第92～95条里具体规定了各类法律责任，第96条进一步提出“构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

解读：以前，预算审核主要是看预算平衡和预算赤字的规模。笔者在基层从事预算编制工作的时候，也是采取收定支的方法，就是先预计当年能收到多少钱，然后再编制支出预算，表面平衡就可以了。新预算法将预算审核的重点放到了支出预算上面。

6 待完善之处

（1）全口径预算方面，一些地方法规规定的收费项目都应纳入政府性基金预算，如土地出让金，一些地方性基金、管理费等。

（2）依法收费方面，全部收费依法依规还是难以做到。

（3）绩效考核方面还是纸上谈兵。

总之，依法治国应当立法先行，新《预算法》无疑将开启经济改革的新篇章，引领国家经济运行走向法制化和现代化。