地方政府过度搭建融资平台举债动因透视——基于多重视角分析

杨飞虎，李冀恺

(江西财经大学 经济学院，南昌 330013)

·经济学理论与思潮新探索·

地方政府过度搭建融资平台举债动因透视
——基于多重视角分析

杨飞虎，李冀恺

(江西财经大学 经济学院，南昌 330013)

大规模融资平台的出现有利于推动基础设施建设、促进地方经济发展，然而由于融资规模扩张过快，潜在的金融系统信贷风险和地方政府债务风险也日益突出。为遏制融资平台泛滥现象，一是要有序推进地方政府破产制度，硬化中央对地方财政预算约束，降低地方政府对中央政府会进行兜底的预期；二是要修改目前已有的《公务员法》，加快制定并出台与地方投融资问题相关的法律法规，明确规定直接责任人以及责任追究的内容，对直接责任人实行终身追责；三是建立健全债务风险预警机制，尽可能将平台风险的影响控制在一定范围内。

地方政府；融资平台；机会主义；委托代理；博弈论

一、引 言

随着中国城镇化的持续推进，地方政府不得不投入大量资金用于基础设施建设以满足居民日常生活和社会健康发展的需要，但至1994年税改以来，绝大多数地方政府存在仅依靠财政收入不足以支持基础设施建设的问题。而融资平台的出现则在规避相关法律的情况下，较好地解决了当地政府建设资金不足的问题。尤其是在2008年国际金融危机爆发之后，地方政府为弥补资金缺口纷纷设立投融资平台大量举债建设公共基础设施。融资平台大规模的出现有利于推动当地基础设施的建设、促进地方经济的发展，但由于融资规模扩张过快，导致地方政府的偿债压力加大，潜在的金融系统信贷风险和地方政府债务风险日益突出。根据审计署调查结果显示，截至2013年6月底，融资平台公司中“政府负有偿还责任的债务”“政府负有担保责任的债务”“政府可能承担一定救助责任的债务”分别为40 755.54亿元、8 832.51亿元和20 116.37亿元，占政府债务的比率为37.44%、8.11%和18.48%[1]，可以看出平台债务仍然是地方政府债务的主体。一旦投融资平台不能及时偿还债务，平台公司的债务风险就会通过传导机制转变为政府的债务风险和金融机构的信贷风险，最终将危害国家经济的增长和稳定。

为规范融资平台的发展问题，国家多次出台文件对融资平台公司进行治理，如国务院2010年发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》等，希望通过法律法规对平台进行整顿，降低平台带来的危害，但取得的效果均不明显。本文试图借助经济学理论，从多重视角探析地方政府违规搭建融资平台大肆举债的动因，以期为相关理论分析及政策制定提供依据。

二、地方政府过度搭建融资平台举债的多重动因探析

1.基于机会主义视角。机会主义是指人们在非均衡市场上，不仅追求自身利益的最大化，还通过不正当手段来谋求自身利益。只有当行动者主观动机和环境客观条件同时存在时，机会主义行为才有可能发生。对于地方政府通过设立融资平台向社会举借资金投资基础设施的机会主义行为，可以从中国制度环境所产生的主观动机和客观条件来分析。

主观动机方面，以当地经济增长速度为主要考核标准的官员晋升机制，激发了地方官员的投资热情，官员想方设法筹集资金进行投资、发展当地经济，最终导致了政府投资过度，融资平台风险突出。目前，中国官员晋升考核机制存在以下弊端：一是中国官员的考核内容以经济增长为主，致使官员过度关注当地经济的增长情况，忽视地方百姓的真实诉求，而经济增长又需要依赖基础设施建设，因此，晋升考核可能会促使地方官员过度关注基础设施项目，却对短期内效果不明显但长期内对经济很有裨益的社会性基础设施项目，如教育、医疗服务等视而不见。二是中国官员的任命模式采取“向上负责”制，这种任命方式使得“官员晋升锦标赛”的激励效果不断放大，最终波及各级政府[2]。三是中国官员在晋升时受年龄、任期等限制，这使得各级政府官员更加注重短期政绩尤其是短期经济增长。

客观条件方面，中国财政预算软约束导致地方政府具有过度负债偏好。由于存在预算软约束，地方政府有中央政府会对其债务进行兜底的预期，进而在“官员晋升锦标赛”的激励下通过融资平台向社会借款，构成了大量的隐性负债，从而导致其财政风险凸显。中央最终会对地方政府债务进行兜底的原因主要有：一是出于地方政府破产外部性影响考虑。由于地方政府破产会带来很强的负的外部性，中央政府出于维护社会稳定等因素考虑，往往会对其采取财政援助。二是出于政策性负担的考虑。地方政府根据中央有关政策规定，在地方开展建设活动，但实际所需资金有时与中央政府预算资金存在较大缺口，中央基于地方发展建设考虑，会默认地方政府的债务问题，并在必要时给予财政援助。

2.基于委托代理视角。在地方政府融资平台中，主要存在两种委托代理关系，一种存在于中央政府与地方政府之间，中央委托地方政府治理相应的管辖区域；另一种存在于地方政府与融资平台之间，地方政府委托平台向社会筹集资金以投资于公共基础设施建设。地方融资平台规模庞大、资金使用效率低下、潜在风险严峻，可认为是委托代理失灵所致。

第一种失灵为中央与地方政府之间委托代理失灵。“官员晋升锦标赛”和预算软约束等制度环境，致使中央和地方政府的委托代理合同出现激励目标单一化、约束机制不完善等问题，这些问题最终会诱使、激发当地政府出现“逆向选择”和“败德”行为。一方面在目前唯经济增长的官员考核机制下，地方政府短期内企图获得成果的行为动机被不断加强，地方政府希望通过向银行贷款获得资金来发展当地经济。为了能够通过银行审批和尽可能多地获得资金支持，当地政府会迎合银行信贷的各种硬性要求，通过各种手段建立看似符合要求的融资平台并以政府的名义为平台做出担保。另一方面，因为委托代理合同中约束机制的不完善，使地方政府容易出现“败德”问题。还债主体与决策主体的不一致，使得地方政府敢于或者乐于投资那些短期内效果明显、收益大、风险大的投资项目。明显的“逆向选择”和“败德”行为导致平台在成立之初就具有财务风险。

第二种失灵为地方政府与平台之间的委托代理失灵。尽管融资平台是公司制的法人单位，但其与地方政府之间具有千丝万缕的联系。融资平台在业务开展及发展方向上均离不开政府的干预与指导。融资平台管理层的特殊性和业务范围的局限性，使得平台不再以追求利润最大化为经营目标，而是为了弥补地方政府因资金短缺导致的部分职能缺失。为此，在日常运作中，管理层尽可能地迎合地方政府的要求，对项目不进行严格考察规划便批准投资。此外，地方政府对平台做出的担保，导致平台资金管理混乱，使用效率低下，管理者容易产生挪用资金、贪污腐败等违法违纪行为，这些都加剧了平台的经营风险。

3. 基于博弈论视角。博弈论模型为了能够得到一个在数学上易于处理的形式，抽象掉与问题相关的大部分细节，我们可以通过博弈论模型来揭示地方政府过度搭建融资平台的行为动机。地方政府融资平台主要存在以下两种博弈关系。

第一种为中央政府和地方政府之间的博弈。假设地方政府可以做出两种策略：通过搭建平台进行融资或不举债融资。假设地方政府通过平台举债所能获得的收益为R1，而不进行举债能获得的收益为R2。同样，中央政府也面临两种策略选择：对地方政府行为选择监管或不监管。假设中央选择对地方政府的举债行为进行监督，则中央政府因地方政府举债行为规范化带来的信贷、财政等风险的降低所获得的收益为r，中央政府因监管所花费的调查、审核等成本为c，地方政府因违规举债而受到的惩罚为k(中央政府和地方政府之间博弈树状图如下图所示)。

地方政府举债与中央政府监管博弈图

假设地方政府通过搭建融资平台大肆举债的概率为P1(0

E(1，P2)=(R1-k)P2+R1(1-P2)

(1)

不进行举债的收益期望为：

E(0,P2)=R2P2+R2(1-P2)

(2)

对于中央政府而言，其进行监督所能获得的收益期望为：

E(P1,1)=P1(r+k-c)+(1-P1)(-c)

(3)

不进行监督所能获得的收益期望为：

E(P1,0)=P1(-r)+0×(1-P1)

(4)

从上述可知，在中央政府和地方政府的博弈中，双方的最佳决策为地方政府进行举债，而中央政府选择对地方举债行为不进行监督。这导致地方政府会无所顾忌地通过融资平台大肆举债投资建设公共基础设施，进一步加剧当地政府的债务风险。

第二种博弈的主体是地方政府与银行。地方政府在第二种博弈中有两种策略选择，一是通过设立融资平台向银行提出借款申请，二是不提出申请。相应地，银行也有两种决策：向平台发放贷款或拒绝贷款。作为经济人的双方都会在基于他人做出决策的前提下选择最有利于自身的策略。在现实生活中，地方官员作为经济理性人在做出决策时会与普通民众一样出于自身利益考虑，选择通过设立融资平台向银行申请贷款。因为申请的款项既可以投资建设当地的基础设施，发展当地经济，为自己在晋升竞争中提供帮助，又能满足为一方百姓造福的为官最初动机。此外，地方官员还存在横向竞争，一旦官员因缺乏资金没有显著政绩而其他官员通过设立平台获得资金从而获得政绩时，会使得该官员在晋升竞争中处于劣势，失去晋升的机会。故地方官员效益最大化的行为决策是搭建平台筹集资金。

银行方面，一方面，不论是全国性的商业银行还是地方性的银行，出于自身在当地发展的需要，会服从地方政府的某些干预。当某银行不批准贷款时，其他银行也会抓住机会发放贷款，这不利于该银行在当地的发展，有损其自身利益；另一方面，考虑到地方融资平台的政府背景，以及政府为平台所提供的各种承诺书、担保函，银行出于收益和资金安全的考虑，也会向平台提供贷款。

如下表所示，当政府设立融资平台向银行提出申请时，银行会面对两种选择：第一种为银行批准贷款，则地方政府和银行的效用可用数字表示为(1,1)；第二种为银行拒绝政府的申请，则一方面地方政府因缺乏建设资金而受到损失，另一方面银行也会因得罪地方政府而间接受到损失，则双方的收益为(-1,-1)。当地方政府不向银行申请贷款时，政府官员就会因地方经济短期增长不明显而在官员晋升考核中处于劣势，导致收益为-1。银行的决策是在得知政府决策后决定的，故当政府没有向银行申请贷款时，银行的决策对自身利益没有影响，银行无论做出哪种选择，地方政府和银行的利益都为(-1,0)。

表 政府和银行之间的博弈

所以，地方政府和银行之间博弈的结果是政府建立平台并申请贷款，银行批准发放贷款。银行和地方政府通过发放和获得贷款达到利益最大化。

4.基于成本收益分析视角。根据经济人的假定，人们做出某种行为，其目的无外乎谋求私人利益，政府官员作为经济人，其目的也不外乎于此。对于他们而言，完全按照地方居民和社会的实际诉求采取决策，只能使其获得契约收入。反之，官员按照自身的政绩等因素考虑，投资建设一系列形象工程，不仅能获得契约收入，还能获得额外的政治收益以及由腐败带来的经济收益。所以，官员在进行地方投融资决策时，更多的是基于自身收益和成本考虑，而忽视投资项目的可行性，以及该项目可能造成的债务影响。只要搭建平台令官员有利可图，就会诱使官员大肆违规搭建平台。

现从成本收益视角分析各地平台规模膨胀乱象。为了使问题简单化，假设官员大肆进行公共投资的目的仅是为了能够在官员晋升竞争中取得优势、得到晋升，不存在贪污腐败的动机。以w0表示地方官员现阶段行政官职所能获得的契约收入及带来的成就感、下属对其尊重等各种非货币收益之和；b表示地方官员因投资建设基础设施而从政绩考核中获得的好处；w1表示官员因大肆举债降职后所获得的货币和非货币收益之和；f表示除降职惩罚以外的如罚款、追究法律责任等给官员带来的损失。假设中央查处违规举债的概率为p(0

E=(1-p)(w0+b)+pw1-pf

(5)

政府不举债的收益是固定的，其收益期望为：

E=w0

(6)

只要大肆举债能获得的收益期望大于不举债的收益期望，作为经济理性人的地方官员就会选择进行举债投资。选择举债投资发生的条件为：

pw1+(1-p)(w0+b)-pf>w0

(7)

将上式变形为：b(1/p-1)>w0-w1+f

(8)

上式中，左边部分即为激励官员做出投资决策的诱因，右边为被中央政府查处后官员受到的损失，可以看作是官员的私人成本。只要等式(8)成立，地方官员搭建平台举债投资的决策就会发生。因投资而获得的收益以及对举债行为的查处概率决定了举债投资的诱因，且该诱因与收益正相关，与查处概率负相关。投资所能获得的收益有即期收益和预期收益两种。即期收益为政府官员在投资发展地方经济过程中带来的满足感及当地百姓对其好评等；预期收益为官员的举债投资行为给其仕途晋升带来的优势，在以经济增速为主要考核标准的官员考核机制中，该优势的大小直接影响了官员晋升的可能性。一般而言，举债投资所能获得的收益是较大的，而中央政府出于总体经济发展规划以及提高就业率、维护社会稳定等目标考虑，往往对地方政府举债行为睁一只眼、闭一只眼，处于默认状态，这导致查处频率不高。

私人成本方面，由于预算软约束和责任追究机制的不完善，官员因为举债投资行为而遭到中央政府处罚的力度轻微，一般以口头警告或者记过为主，没有实质性的威慑力。因违规搭建平台进行融资行为而降职的官员更少之又少，故薪金损失较小，官员的惩罚也可以忽略不计，那么官员举债投资的私人成本极小，可以看成是零成本。在举债投资的私人收益远大于私人成本的情况下，作为理性人的地方官员会选择通过设立融资平台来获得大于契约收益的私人利益，这导致各地融资平台规模膨胀、管理失控、风险凸显。

三、 治理地方政府过度搭建融资平台举债的政策建议

本文从机会主义、博弈论、委托代理等视角分析认为，地方政府过度搭建融资平台的动因主要源于目前的官员考核机制畸形、监管和惩戒机制不完善。为遏制各地融资平台泛滥的现象、降低平台风险，可以考虑采用以下政策建议。

1.优化完善地方官员的晋升机制。以GDP增长为考核核心的官员晋升机制，诱使各地官员在任期内通过发展融资平台筹集资金，投资建设公共基础设施。为有效遏制平台的盲目扩张，必须改变目前的唯GDP的传统思想，在考核地方经济发展状况的同时，将地方可持续发展情况、社会福利、居民幸福感和满意度、生态文明等指标纳入官员考核体系中，形成新的考核评价机制，从源头上遏制平台的盲目扩张。

2.硬化预算约束。当前融资平台融资规模居髙不下、负债率高和偿债能力不足已成为中国经济领域中的重大隐患之一，为此既要“治标”，防范平台债务风险，也要“治本”，克服体制问题[3]。而“治本”的主要方法就是硬化预算约束，为此要打破中国地方政府不会破产的习惯思维，借鉴、学习西方发达国家的地方政府破产制度，修改完善中国《破产法》，有序推进中国地方政府破产制度，硬化中央对地方财政预算约束，降低地方政府对中央政府会进行兜底的预期。

3.建立并完善地方政府投融资责任追究制度，提高官员违约成本。修改目前已有的《公务员法》，加快制定并出台与地方投融资问题相关的法律法规，明确规定直接责任人和责任追究的内容，对直接责任人实行终身追责。根据资金使用效率、债务规模等考核指标对地方政府举债行为进行评分，对评分不合格的主要官员和直接责任人实行诸如降级或免职等严厉惩罚，以此来提高官员违约失信成本，防止地方政府违规、过度举债情况的发生。

4.建立健全债务风险预警机制。参照国际通用债务风险和信用评级指标，将融资平台的财务指标、当地的经济水平、国家的宏观经济运行状况和政策等因素纳入指标体系，建立一个包含微观、中观、宏观指标的风险评价体系，并通过使用模糊综合评价法、层次分析法等科学方法对风险进行识别、评估、预测，以便及时发现融资平台存在的问题，尽可能将平台风险的影响控制在一定范围内。

[1] 中华人民共和国审计署．全国地方政府债务审计结果[R]．审计结果公告，2013．

[2] 周黎安．中国地方官员的晋升竞标赛模式研究[J]．经济研究, 2007, (7)：36-50．

[3] 孙海芹．美国地方政府破产制度研究——兼议我国地方政府融资平台风险防控[J]．金融发展评论，2013， (11)：97-103．

[责任编辑：房宏琳，曾 博]

2015-05-25

江西省高校人文社会科学研究项目(JJ1219)；中国博士后科学基金面上资助项目(20110491494)；江西财经大学协同创新中心招标课题资助(2015-09)

杨飞虎(1972—)，男，副院长，教授，博士生导师，从事宏观经济理论、投资经济理论研究。

F812.7

A

1002-462X(2015)09-0095-05