工商登记制度“宽进严管”改革背景下的

卢继玉

摘要：在以“宽进严管”为导向的工商登记制度改革中，“宽进”的制度框架基本形成，《企业信息公示暂行条例》及其配套的5部规章充实了“严管”的制度内容，但仍需完善。“宽进”为突破，“严管”为关键。对企业的“严管”必须以企业登记信息、异动信息的真实、全面为前提，建立健全企业信用信息公示制度，也就成为“严管”的应有之义。

关键词：工商登记；宽进严管；企业信用信息；公示

“宽进”式的市场准入改革应当是，也必然是以“严管”式的市场监管为对价的，而严管的关键又在于企业信用信息公示制度的建立与完善。

一、“宽进严管”的工商登记制度改革的简要评述

党的十八大以来，工商领域一直是党和政府关注的热点领域。“宽进严管”的工商登记制度改革无疑是对中央精神的现实性回应。对市场而言，降低市场准入门槛从而降低创业成本，有利于激发市场主体的投资热情和创业活力。就政府来说，以信用监管为特色的新型监管方式有利于加快政府职能转变，提高监管效能，提高市场监管的信息化、便利化、规范化。对企业来讲，工商注册制度的便利化使得创业成本和经营成本降低，企业资金利用率提高，也为提高企业自律水平和强化企业社会责任创造了条件。此外，“宽进严管”的改革扩大了社会监督，促进社会各方共治。

任何改革都是机遇与风险并存的。“宽进”式市场准入制度重点在“放”，无论是制度层面还是技术层面更易操作和执行。工商登记制度改革之后，全国新登记注册企业数量较之于2013年呈明显增长趋势。2013年全国平均每月新登记注册企业数量约为21万户，而2014年3月开始进行“宽进”式市场准入改革至2015年6月，除个别月份外基本上每月新登记注册企业数量都在30万户以上。由此可见，“宽进”式的改革举措可谓立竿见影，对市场主体数量的增长作用尤为明显。然而“宽进”只是改革的突破口，改革的关键仍在于“严管”。“严管”式市场监管的难点在于信用监管，而信用监管的建立与完善本身就需要稳扎稳打、步步推进，不能一蹴而就；况且“宽进”式的改革举措起步于“严管”之前，是“先放而后管”的改革路径，“严管”在短时间内难以有效地“消化”“大开闸门”的“宽进”模式所带来的压力。“严管”式的市场监管制度目前只是初具形态，制度层面尚显粗陋，监管的有效性水平尚需提高，中观、微观的严管举措正在逐步探索之中。这些问题所带来的风险会伴随企业数量的增加而增加。

企业信用信息公示制度是“严管”制度的中心内容，是应对“宽进”冲击力的“防洪堤”，舍此，“严管”只具虚名，工商制度改革也无望成功。

二、企业信用信息公示制度的主要内容

企业信用信息公示制度内容较多，在此，选取具有代表性的三个方面加以阐述：

（一）企业年度报告公示制度

《注册资本登记制度改革方案》将原先的企业年度检验制度改为企业年度报告公示制度，即企业应当按年度在规定的期限内，通过市场主体信用信息公示系统向工商行政管理机关报送年度报告，并向社會公示，任何单位和个人均可查询。《企业信息公示暂行条例》（以下简称公示暂行条例）第9条详细规定了企业年度报告的内容，其中第一项到第六项为强制性公示内容，大体涵盖企业的通讯地址等基本信息、存续状态信息、投资信息、股权信息、出资信息等，而第七项为任意性公示内容，涉及企业的财务信息等。年度报告公示制度较之于原先备受诟病的年检制度，减轻了企业负担，有利于提高企业的自律管理水平。

年度报告公示制度是一种信息披露制度。企业年报公示制度的价值正是在于其能够以一种统一化的标准范式来最小化企业在信息披露过程中承担的各类成本。[1]同时，该制度对于矫正市场信息不对称具有重要作用。信息优势主体为了使信息劣势主体做出有利于他的选择和决策进行不同形式的信息垄断。[2]（P192）年度报告公示制度有利于矫治交易主体之间信息失衡的弊病。

（二）名录管理制度

名录管理制度是指市场监管部门将违反法定公示义务的企业纳入特定名单之中予以专项监管的事后监督制度。

1. 基本内容。根据企业违反公示义务的程度，名录管理制度可以分为以下两种紧密衔接的制度。

（1）经营异常名录制度。该制度又包含列入、考察及移出三个环节。如此“有进有出、有考察”体现了对经营异常企业的动态监管。《公示暂行条例》及《企业经营异常名录管理暂行办法》（以下简称名录暂行办法）详细规定了列入经营异常名录的具体情形。企业被列入经营异常名录之后便处于考察期，在考察期内要重点考察其履行公示义务的情况，并以此为标准决定对其进一步的处理。被列入企业在考察期内履行公示义务的，可以向作出列入决定的工商行政管理部门申请移出经营异常名录。

（2）严重违法企业名单制度（“黑名单”制度）。被列入经营异常名录的企业面临两种选择：一种是采取补救措施，积极履行相关的公示义务；另外一种则是仍然怠于履行公示义务。在第一种情形下，该企业提出申请经工商行政管理部门批准而被移出名录；如果该企业在被列入经营异常名录届满3年仍未履行公示义务的，将被列入严重违法企业名单（“黑名单”）并予以公示，这便是第二种情形。

2. 制度比较。经营异常名录制度是严重违法企业名单制度的前置性制度，不可逾越；后者又是前者的负面性进程结果，两者紧密衔接。但是，两者仍有些许不同：

（1）权限主体不同。做出列入经营异常名录决定的主体为县级以上工商行政管理部门；而有权做出列入严重违法企业名单决定的主体为省级以上工商行政管理部门，表明了立法者制度设计上的审慎态度。

（2）考察期不同。第一，考察期限不同。经营异常名录制度的考察期限为3年；严重违法企业名单制度的考察期则为5年。第二，起算点不同。经营异常名录制度的考察期是从企业被列入经营异常名录之日算起；而严重违法企业名单制度则是从企业被列入严重违法企业名单之日算起，而非被列入经营异常名录之日。第三，考察期限的性质不同。经营异常名录制度的考察期为非固定期限，在考察期内，被列入企业在履行相关公示义务后可以申请移出该名录；而严重违法企业名单制度的考察期为固定期限，被列入企业必须待被列入该名单之日起满5年未再发生法定情形时才能被移出该名单。

（3）对于企业法定代表人、负责人的任职限制不同。被列入严重违法企业名单的企业的法定代表人、负责人，3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人，而经营异常名录制度无此限制性规定。

（三）信用管理制度

信用约束的目的就是提高企业的信用意识和信用管理，规范和约束企业的市场秩序和市场行为，降低交易成本，让诚实守信获利，使违约失信出局。[3]（P73）信用管理制度是名录管理制度的保障性制度，是“一处违法、处处受限”的制度支撑，舍此，名录管理制度将退变为“纸老虎”。“信用监管成为市场监管的首要内容和关键所在。”[4]信用管理制度也是整个企业信用信息公示制度的核心所在，有此制度，企业信用信息公示制度的其它子项制度才得以紧密配合、环环相扣并最终形成对企业的“严管利剑”。如果说企业信用信息公示制度是工商登记制度改革的“承重柱”，那么信用管理制度便是“承重柱”中的“钢筋”，无它，企业信用信息公示制度将形如空置，如火如荼的工商登記制度改革也将前途黯淡。

《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发[2014]20号）（以下简称意见）指出，要建立健全守信激励和失信惩戒机制。《社会信用体系建设规划纲要》（2014-2015）（以下简称纲要）在社会信用体系建设的主要目标中也论及了守信激励和失信惩戒机制。于此，信用管理制度应当包括守信激励机制和失信惩戒机制两个方面。只有这样“赏罚并用”、“两手抓”，整个信用管理制度才能避免“一条腿走路”；双管齐下、合并用力才能夯实信用管理制度在企业信用信息公示制度中的关键性地位。

1. 守信激励机制。该机制强调的是在同等竞争条件下，应当为信用优良企业提供优于信用不良企业的商业机会和优先的竞争地位以鼓励该企业以及引导其他企业努力塑造、保持自身的良好信用。《纲要》指出，各有关部门要对诚实守信者施行优先办理、简化程序等“绿色通道”支持激励政策。根据《公示暂行条例》第十八条规定，在政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号等工作中要将企业信息作为重要考量因素。企业作为理性的经济人，在决策时自然会进行利益与成本的算计。理性人通常通过比较边际利益与边际成本来做出决策，当且仅当一种行为的边际利益大于边际成本时，一个理性决策者才会采取这种行为。[5]（P6-P7） 通过守信激励机制增大企业的边际利益以引导企业重视自身信用建设，这应是信用监管新模式的应有之义。

2. 失信惩戒机制。该机制所侧重的是在以信用监管为纽带的市场监管新常态之下负有不良信用记录的企业在市场竞争中的相关竞争权益受到连带性的不利影响。失信惩戒机制是守信激励机制的后盾和保障，更是信用管理制度的基石。《公示暂行条例》第十八条规定，县级以上地方人民政府及其有关部门应当建立健全信用约束机制。《纲要》在“政府采购领域信用建设”部分提到，“依法建立政府采购供应商不良行为记录名单，对列入不良行为记录名单的供应商，在一定期限内禁止参加政府采购活动”。在失信惩戒方面，法院系统的 “全国法院失信被执行人名单信息公布与查询”平台的建设为企业信用信息公示制度的完善提供了有益的经验。

《意见》提出要“制定部门间监管执法信息共享标准，打破‘信息孤岛，实现信息资源开放共享、互联互通”。无论是守信激励还是失信惩戒，都需要信息之间的互联互通，如此才能编织一张信用之网进行扁平化的信用监管。

三、对现行企业信用信息公示制度的思考

企业信用信息公示制度不仅仅是技术问题，更是制度问题。企业信用信息公示制度目前处于建构初期，许多方面尚需在实践中逐步完善。

就企业年度报告公示制度而言，报告的内容尚需进一步完善，保证报告信息真实性的抽查制度仍有不足之处。《公示暂行条例》对于公示信息主要明确真实性和及时性的要求，缺乏对有效性的重视。

对于信用管理制度来说，联动响应机制一直是其“软肋”，该机制并非工商行政部门“一人之力”所能为，它需要各级政府按照社会信用信息平台建设的总体要求统筹规划，逐步推进，由此“信息孤岛”的问题必将长期存在。企业信用信息公示系统的建设目前也主要是由工商行政管理部门负责，对于跨部门、跨系统的联动响应机制也必然要求该系统的开源性建设，要为其他部门提供接入模块。对于银行征信系统、法院执行信息平台等的信息共享，既需要技术支持，又需要制度支撑。企业虽为一类经济组织，但是其管理和运作是需要自然人来完成的，对于企业信用的监管，不得不触及对于企业管理人员的信用监管，尤其是企业的高管，对两者的信用监管不能截然分开。另外，对市场主体信用的监管如何与市场主体的退出机制、后续监管机制相衔接，殊值探讨。各部门对于市场主体的协同监管除了需要部门之间的信息共享之外，还需要一定形式的综合执法，而综合执法不仅仅是临时性、跨部门的执法检查，更需要以整合行政职能为导向的行政机构改革。在此，天津市在2014年7月30日挂牌成立的天津市市场和质量监督管理委员会便是例证。该委员会由原天津市工商行政管理局、食品药品监督管理局和质量技术监督局三个部门“三合一”整合而成，是全国省级层面探索大市场大部门监管新体制的代表。

鉴于篇幅有限，笔者仅对严重违法企业名单制度（“黑名单”制度）这一具体问题进行阐述。

就《条例》和《名录暂行办法》的规定来看，严重违法企业名单制度与经营异常名录制度相比，关于前者的规定尚显粗陋。根据目前的相关规定，严重违法企业名单制度的考察期为五年，可是五年期满被列入企业仍不履行公示义务该如何处理？是继续列入该名单里还是吊销营业执照？严重违法企业名单制度的程序性规定缺失，没有相关期限的规定，也没有关于救济的规定。这些问题《公示暂行条例》及《名录暂行办法》均未涉及。或许是立法者考虑到工商制度改革正在逐步探索之中，制度的完善性举措需要根据实践的反馈加以填补，故而暂且采取了回避的态度。但是作为理论的探讨却不能掩耳盗铃不予关注，至少应做未雨绸缪的理论准备。

关于5年考察期满仍未履行相关公示义务的被列入企业，笔者建议对该企业予以吊销营业执照以示惩戒。实际上倘若发生此类情形，被列入企业实际上有长达8年（经营异常名录制度的3年考察期加上严重违法企业名单制度的5年）的时间怠于履行公示义务，于此，也就没必要再给于其改过自新的考察期，强行将其清理出市场是合理的、必要的。当然这涉及两个重要问题：一是吊销营业执照属于《行政处罚法》明确规定的行政处罚种类，《名录暂行办法》此类规章无权规定，至少需要行政法规加以规定，同时，参考《公示暂行条例》对被列入严重违法企业名单的法定代表人、负责人任职的限制性规定，笔者建议《公示暂行条例》在第十七条第三款后半段补充规定“满5年未依照本条例规定履行公示义务的，由国务院工商行政管理部门或者省、自治区、直辖市人民政府工商行政管理部门吊销其营业执照。被吊销营业执照的企业的法定代表人、负责人，5年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人。”

对于严重违法企业名单制度程序性规定的缺失，建议在《名录暂行办法》中参照经营异常名录制度的相关规定加以补充。（作者单位：西南政法大学）

2014年西南政法大学研究生科研创新计划资助项目

参考文献：

[1]赵渊、陈茜：“法经济学视角下企业年报公示制度评析”，载《学术探索》，2014年第11期。

[2]李昌麒主编：《经济法理念研究》，北京：法律出版社，2009年版。

[3]刘瑛：《企业信用法律规制研究》，北京：中国政法大学出版社，2011 年版。

[4]湛中乐、赵玄：《信用监管的法治理想与现实——兼论<企业信息公示暂行条例>的实施要点》，载《中国工商管理研究》，2015年第5期。

[5][美]曼昆著，梁小民、梁砾译，《经济学原理》（第6版）（微观经济学分册），北京大学出版社。