重大事件档案管理流程研究

黄永勤 黄丽萍

（1.南京政治学院上海校区军事信息管理系，上海，200433;2.上海静安区工商联，上海，200040）

1 引言

重大事件是人类发展进程中“大事记”的历史剪影，然而目前一些重大事件并没有留下完整的档案记载，社会发展的历史存在许多空白［1］。当“社会档案观”逐步取代“国家档案观”，档案管理部门的社会职能越发突出，即面对重大事件，档案管理部门应积极参与和主动介入，及时开展重大事件档案的收集、整理、移交、保管和利用工作，确保其真实、完整和安全。近年来，汶川地震、北京奥运会、上海世博会、“7·23”动车事故等重大事件和活动不仅深深地影响人们的生活，也考验档案管理部门应对重大事件的处理能力。在这过程中，档案管理部门从不作为到有作为，探索和积累了重大事件档案管理的有效做法和有益经验。

2 重大事件及重大事件档案

重大事件档案的概念尚未形成统一的定义，学界通常以“重大事件+档案”的逻辑对其进行理解：重大事件是一个组织、地区或国家内组织的具有重大影响的政治、经济、科技、教育、文化、宗教、外事等方面的活动，或者在一个组织、地区或国家内发生并造成重大社会影响力的自然和社会事件，而重大事件档案就是活动或事件中直接形成的具有保存价值的各种形式的历史记录［2］。重大事件是一个广义概念，按照事件性质可分为重大活动和重大突发事件两类，按照涉及领域可分为重大外交事件、重大卫生事件、重大体育事件等。《浙江省重大活动档案管理办法》是全国第一个对重大活动档案管理进行规范的省级政府规章，它通过穷举的方法规定重大活动的范围，强调了是具有重要意义和重大影响的活动与事件，而重大活动档案就是在全过程中直接形成的有保存价值的文字、声像、电子文件、标志性实物等不同形式的历史记录。

学界对该领域的研究主要包括两个方面：（1）如何预防和应对重大事件对档案的危害，如王晖［3］讨论了突发事件中确保档案安全的对策；（2）如何收集和管理重大事件过程中形成的档案，南京政治学院薛匡勇［4］教授主持的国家社科基金项目《重大突发事件中的档案应急管理研究》系统研究了突发事件档案应急管理的制度体系、理论体系、评估体系等内容。

3 重大事件档案管理流程

重大事件具备突发性、时效性、规模性、广泛性和灵活性等特点，使得档案管理的“工作线”拉长，且“工作节奏”加快。传统档案管理的理念和流程是被动和滞后的，显然难以适应重大事件档案管理的需求，因此档案管理部门在实践工作中应打破常规，结合实际进行有益的尝试和创新。如图1 所示，重大事件档案管理体系的建设应从两个方面入手：①宏观层面，要制定相关的法规政策和标准规范，完善体制机制，深入开展学术研究，发挥知识支撑作用；②微观层面立足于重大事件档案管理工作的具体内容，《浙江省重大活动档案管理办法》规定其包括八个环节，即收集、整理、鉴定、保管、统计、检索、利用和编研，本文结合文献调研和工作实践，归纳为登记备案、档案收集、整理保管和利用开发四个主要流程，并着重探讨其中涉及的主要工作和尚存争议的问题。

3.1 登记备案工作

登记备案，即要求重大活动（事件）的责任者在活动（事件）开始前主动向档案部门提交登记，档案部门依照程序对其进行备案的一种制度。登记备案制度是一种有效的“前端控制”策略，责任者的主动备案使得档案部门可以及时参与到重大事件档案的管理工作中，将其提前至系统生成、文件形成和流转等环节；同时，登记备案便于“全程管理”，即档案部门事先介入有利于立足系统整体，规划重大事件档案工作的全过程，有利于确保各种资料和档案的完整、齐全。尽管已有不少省市出台重大活动（事件）档案管理相关的政策、规范，但涉及登记备案工作的并不多。而南京市档案局的做法值得借鉴和推广，其代表性工作包括：①制定和实施了《南京市重大活动（事件）档案管理登记办法》，规定了对重大活动（事件）进行登记备案的责任者、期限和方式等内容；②“双线并进”登记方式，责任者“线下”可到南京市档案局现场登记，责任者“线上”可在南京档案网站政务公开栏目填写登记表，十分灵活便捷。

图1 重大事件档案管理体系

建立重大活动（事件）登记制度的重要性不言而喻，笔者认为需从两个方面入手：①提高登记主动性。针对一些有计划、有方案的重大活动，承办或责任单位应自觉登记报送。对此，档案管理部门要加大宣传力度，通过建立重大事件档案工作规范和工作协调机制、定期组织重大活动建档工作培训、表彰先进等活动培养责任单位的登记意识。②提高“介入”主动性。重大事件具有突发性和偶然性，档案管理部门应安排相关工作人员通过互联网舆情监测、公众线索等主动关注区域内重大突发事件的发生和处置，及时介入其档案管理工作；另外，对于已登记的重大活动，档案部门要落实监督职责，明确对接责任人，持续跟进和指导工作。

3.2 档案收集工作

收集是重大事件档案管理最重要和最复杂的工作环节，是一个解决收集什么（what）——如何收集（how）的过程，收集工作的质量直接关系到后续工作环节。

纵向维度：注重收集的阶段性。重大事件档案的收集没有统一的模式和范围，只要是在某一重大事件的发生及处置过程中直接形成的有价值的材料都可以列入收集范围。由于重大事件的发生与处置具有阶段性，因而重大事件档案的收集可以按照重大事件的类型，根据其发生的不同阶段跟踪收集和确定归档范围。例如，针对北京奥运会这类提前预知的重大活动，档案收集工作可分为：①准备阶段，主要是确定收集范围和应急预案；②处置阶段，包括档案收集工作、调整收集范围和应急处置；③善后阶段，整理档案、系统评估档案收集的质量和查漏补缺。

横向维度：拓宽收集的覆盖面。在计算机和互联网打造的新环境中，重大事件的历史记忆追求更加立体和全面，所以重大事件档案包括纸质材料、电子材料、录音、录像、照片和实物等各种形式的资料。社会化媒体早已是信息的集散地，档案部门应关注和重视收集重大事件的网络舆情。网络舆情真实反映了“草根们”参与重大事件的情况，甚至影响和决定了重大事件发展与处置的方向，是社会最生动最直接的记忆。目前，社会化媒体信息的社会记忆价值开始逐步得到关注，重大突发事件档案收集领域，如日本在2011年3月11日大地震之后，就征集、挑选、保存并公布了网上发布的大量照片、动态影像，并以官方档案的形式保存于该地震的专题类目下［5］；重大活动档案的收集领域，如伦敦奥运会的档案全部以数字形式接收和保存，这些容量超过5TB 的数字档案中除了奥运官方档案，还包括社交媒体记录、网页信息和声像档案，这些社会化媒体信息同其他档案一样，将被作为官方正式档案永久保存［6］。

载体维度：建立高效工作网络。重大事件档案往往涉及多个领域、多方部门，需要建立起一个稳定高效的收集工作网络。上海市档案局在进行世博档案管理时，在起点上赢得先机，研发了“世博会专题档案目录管理系统”，建立起各级世博会筹办单位定期向同级国家综合档案馆报送世博会档案目录的工作机制。稳定规范的收集工作网络不仅利于提前介入、前端控制，还能够促进系统内成员的交流和沟通，并互相监督，从而及时高效地推进收集工作。

主体维度：主力军与生力军相互配合。档案工作者是收集工作的主力军，社会公众则是收集工作的生力军。档案管理部门应提供平台让社会公众参与到档案管理中，为重大事件提供有价值的档案资料或档案线索，成为重大事件档案管理的成员之一。挪威国家档案馆在2011年的恐怖袭击后，关注媒体和民众，重视收集人们自发形成的材料，并尽最大努力保管好公众的书面问候、文字和纪念物品等；并且认为公众和公众在档案鉴定中是至关重要的［7］。日本大地震后，日本档案机构协会（JSAI）也成为救援队伍的志愿者，不仅调查其所有成员的损失情况，在网上发布调查结果；还积极参与文化财产救援项目。

简言之，面对重大事件档案收集范围大、收集难度高等问题，各档案部门要以构建更立体更全面的重大事件历史记忆为目标，树立“前端控制”和“全程参与”的理念，建立起稳定高效的收集工作网络，并充分考虑互联网时代的特点及便利，重视网络信息的收集，鼓励公众参与。

3.3 整理保管工作

在重大事件档案的整理与保管工作中，最棘手的问题无疑是如何划定重大事件档案全宗，即是另立全宗还是划入责任单位全宗，以及各种载体形式的档案与资料如何长久保存？

大多数省市的重大事件（活动）档案管理办法都规定“重大活动中形成的全部档案独立构成全宗”，但由于对重大事件（活动）的范围界定过宽，对“整理”的要求又太过笼统，“独立构成全宗”的要求无法完全落到实处。对此，新疆《重大活动档案管理规定》指出“有连续性的重大活动，可以将历届重大活动中形成的档案构成一个全宗”；山西《重大活动档案管理办法》规定，“一个单位承办的重大活动，其档案归入本单位全宗，保管期满后按规定向同级国家综合档案馆移交”，而对两个以上单位联办的跨部门、跨行业、综合性的重大活动和临时机构承办的重大活动如何设置全宗并没有再作硬性规定；军队重大活动档案，如重大军事演习等，某军区档案馆则采用“年度+问题+（主办单位）”方式进行整理，即建立专卷整理。

对于如何整理保管重大事件档案，笔者认为需分情况对待：有连续性的、分阶段、分层次的重大事件，或历次重大事件中形成的档案构成一个全宗，或归入主要承办单位的全宗；全国性的、影响特别大的重大事件（重大活动、重大突发事件），应单独设立全宗。如“非典”档案、汶川地震档案、奥运档案和世博档案等；有众多承办单位，主要责任者难以辨识的重大事件所形成的档案，应单独设立全宗。

重大事件档案的载体形式多种多样，如何保管和长久保存纸质和数字的档案资料目前已有相当成熟的方法和技术，档案管理部门不能忽视对实物档案和遗址档案的管理与保护。有些重大事件的影响和意义非凡，可以考虑建立专门的档案保管机构，例如针对重大事件中网络信息的历史记忆，美国国会图书馆创建了911 网络档案馆、总统选举网络档案馆和2003年伊拉克战争网络档案馆［8］；日本大地震后，日本政府也着手建立灾难恢复档案馆，并将其作为保存和传承灾难文件的主要组织和信息源头。

3.4 利用开发工作

重大事件档案是经验和智慧，也是资产和财富，作为历史发展中的重要节点，是历史和社会记忆的关键部分。发挥重大事件档案的价值关键在于合理的利用和开发，重大事件档案的开发利用有以下三层含义：

一是在重大事件处置过程中，发挥历史重大事件档案或已收集档案的作用，即“事中服务”。汶川地震发生后，唐山市档案局充分利用地震专题档案资料，积极为灾区抗震救灾建言献策，唐山地震档案成为四川救灾的“智慧库”；其次，在救援的进程中，先形成的档案可为后续救援提供决策依据，如芦山地震救援行动中，一开始积累的档案和经验为救援部队后续的搜索、救济品发放等工作发挥了重要的参考作用。

二是在重大事件处置过程中，多个部门合作参与，档案资源形成“协作整合”的机制。重大事件往往涉及多个部门，建立多部门档案资源共享和整合的机制将对重大事件，特别是突发灾害事件的处置和恢复重建起到积极作用。上海世博档案工作领导小组在制度和组织机制的保障下，集中整合了世博土控公司、世博集团和执委会成员单位的相关档案目录，确保了档案多方位的整合与利用［9］。

三是在重大事件处置结束后，依法向社会开放档案内容，并多途径开发和挖掘重大事件档案的价值，即“事后利用”。构建重大事件的专题数据库，使其融入城市记忆工程，实现开放和便捷利用，已成为许多学者的共识。日本政府开发了灾难档案收集、保存和公开的系统，总结地震、海啸、核泄漏中的经验教训，并确保每个人都能利用。

4 结语

重大事件档案管理既是一项包括收集、整理、保管、利用和开发等环节的一项传统档案工作，但也是一项需要寻求突破的新工作，这项工作中，我国档案界还有许多方面是亟待完善和改进的。

国家层面上，健全法规标准。首先在学习、总结和借鉴国外重大事件档案管理实践的同时，有必要将重大事件档案管理纳入法制轨道，为重大事件档案管理提供法律保障和依据，目前浙江、山东、湖北等省市已率先举措，积累了实践经验；其次，要遵循标准化和科学化的原则，研究出台相关的标准规范，推进档案资源的跨时空的整合与建设。

社会层面上，激发参与意识。思想认识的提高需要持续的影响，对“内”首先需提高档案工作的素质，强化责任意识；其次要加强部门间协作交流，开展相关培训，提升非档案部门为重大事件建档的意识。对“外”一方面要加大宣传力度，推广优良的经验和成果；另一方面要激发社会公众参与的能动性，美国911网络档案馆、英国伦敦奥运会档案征集等成功案例启示我们社会记忆根源于“社会公众”。

机制层面上，强化制度保障。组织层面，强化组织的领导作用，健全组织体系，明确责任分工；制度层面，以档案资源建设为导向建章立制，如规范归档范围、保管期限、工作流程、电子目录报送制度、档案移交接受制度等，确保重大事件档案工作的系统性。

研究层面上，建立理论体系。加强重大事件档案的开发和研究，最大限度地发挥重大事件档案的历史价值和科学价值。系统性的完善重大事件档案工作的理论支撑，如探索重大事件档案概念的内涵与外延、档案管理的方法、信息化技术的应用实践等领域，推动学界和业界、理论与实践的螺旋式提升。

实践层面上，创新工作思维。重大事件档案的特殊性给收集、鉴定、整理等工作环节带来前所未有的困境，档案工作需要以新的思维来应对新的变化。特别是Web 2.0时代UGC模式的兴趣，“草根”的网络信息是否列入归档范围已成为档案工作面临的一个新问题，如“7·23”动车事故的首条消息来源于新浪微博，并引发大规模的网络舆情，这些信息在此次重大突发事件中有重要的价值，是否归档这些网络言论是一个新的课题。

［1］傅华，冯惠玲.国家档案资源建设研究［J］.档案学通讯，2005（5）：41-43.

［2］蔡娜.重大事件档案管理机制研究［D］，中国人民大学博士论文，2011.

［3］王晖，樊肖祥，刘海，等.在突发事件中确保档案安全的对策［J］.档案学研究，2009(3):16-18.

［4］薛匡勇.重大突发事件中的档案应急管理研究［J］.档案学通讯，2013(5):86-89.

［5］Takayama Masaya.From Devastation to Discovery of Hope for Tomorrow: Efforts towards Recovery from the Great East Japan Earthquake［EB/J］.http://www.ica2012.com/files/data/Full%20papers%20upload/ica12Final00337.pdf.

［6］UK National Archives.The National Archives set to receive London 2012 digital Olympic records［N/OL］.(2012-09-19)［2015-04-09］.http://www.nationalarchives.gov.uk/news/762.htm.

［7］Gausdal Ole，Holmås Linda.The July 22nd 2011 Terror Attacks in Norway- the Role of the National Archives of Norway in the Process of Healing and Reconciliation［EB/R］.http://www.ica2012.com/files/data/Full% 20papers%20upload/ica12Final00209.pdf..

［8］Library of Congress.Library of Congress Web Archives Minerva［EB/R］.［2014- 09- 15］.http://lcweb2.loc.gov/diglib/lcwa/html/lcwa-home.html.

［9］金波，于英香.新趋势新思维新途径——数字时代的档案工作［M］//杨孟坤.做好重大活动建档工作的几点思考，上海：上海世界图书出版公司，2013:179-185.