我国NGO发展面临的问题及出路探析

付杨冉 滕志勇

[摘要]NGO是指在特定法律环境下，不隶属于任何部门的协会、社团、慈善信托等不以获取利润为目的的非政府组织。文章从非政府组织的定义入手，对我国非政府组织目前面临的困境和出路进行了探析，以期为推动中国非政府组织的合理、有序发展提供一些有益的建议。

[关键词]非政府组织；现实困境；出路探析

一、NGO的含义及特征

对非政府组织（Non- GovernmentOrganization，简称NGO）的定义可谓仁者见仁，智者见智，甚至不同的国家对其有不同的称谓。“中国社会科学院哲学研究所徐崇温研究员以美国、加拿大为参照，认为非营利组织是指在政府部门和以营利为目的的企业（即市场部门）之外的，以非营利为目的、从事公益事业的一切志愿团体、社会组织或民间协会”[1]。“陈晓春将非营利组织界定为不以获取利润为动机的，致力于社会公益服务的，提供准公共产品的独立部门”[2]。“李红艳认为对非政府组织的不同概念基本上包含了介于政府组织和营利性组织之间的一切社会组织，在我国，只要具备非营利性、非政府性、志愿性、公益性的正式组织，都可称为非政府组织[3]”。

根据我国的具体国情笔者认为NGO是指在特定法律环境下，不隶属于任何部门的协会、社团、慈善信托等不以获取利润为目的的非政府组织，它在很大程度上实行自治，并通过运用一系列的非营利措施来解决因政府、市场难以发挥作用而出现的社会问题；它通过践行“志愿、奉献”的理念来促进社会自治的实现；它具有无偿性、自愿性、服务性、专业性等特征。

二、我国NGO发展面临的现实困境

（一）NGO独立发展面临挑战

我国的一些NGO是在政府的行政力量扶持下建立起来的，一些甚至就是从政府职能机构中独立出来的。这些组织“天然”的与政府保持着“藕断丝连”的关系，尽管这种关系有逐渐减弱的趋势，但在惯性的影响下这些组织在管理体制、管理制度、管理方式等方面，依然保持着其行政体系的那一套。一些非政府组织把从政府那里获取发展所需要的各种资源作为维持自身生存的重要手段，政府也会通过把一些职能转移给这些非政府组织作为提高政府自身服务水平的一个重要手段，这使得两者之间形成了难以割舍的相互依存关系，最终导致政府对改革产生影响，而这些非政府组织则面临“行政干预”的困扰。

（二）政府对推动NGO发展的重要性认识不足

首先，与发达国家对非政府组织的物质投入相比，政府对NGO在物质资源上的扶持力度亟待增强；其次，相关行政部门对非政府组织在人事安排、具体业务开展等方面干涉过多，例如：很多NGO的主要负责人或是由行政主管部门直接选调，或是由行政主管部门提名，然后NGO内部“追认”。其次，由于特殊的国情我国一些非政府组织成为了机关改革、企业改革所产生的“分流人员”的集散地。这导致在非政府组织中专职人才、具有创新能力的人才极度缺乏，这直接制约了其自身的进一步发展。最后，由于经济社会的发展的速度快于改革的步伐，例如相关部门对自身职能定位不准确，承担了过多的不应该由其承担的职能，使得行政效率较低；这些问题在某种程度上已经成为影响我国非政府组织持续健康发展的障碍，解决的关键在于有关部门应该把推动非政府组织健康发展的问题摆到更加突出的位置上。

（三）NGO自身能力难以满足社会要求

目前，在政府职能发挥受到限制，市场调节又存在“市场失灵”的公共服务领域，只有依靠运作效率高、创新能力强、能获取较多社会资源的非政府组织才能弥补政府和市场问题，但目前符合这种条件的非政府组织并不多。大多数非政府组织，外部协调能力弱、灵活性较差、创新力不足、运作效率不高，进而导致整体活力不高。另外，很多社会资源集中“在有官方背景的非政府组织”身上，而这些组织的行动受到一定干预，结果导致它們灵活性、独立性较差，资源利用效率不高。因此从全局来看，具有相当社会动员力和公共服务提供能力的非政府组织数量是亟待增加的。

（四）非政府组织发展的先天不足

我国历来就有“奉献”、“自主”和“互助的传统，民间自发组织团体活动的历史十分悠久，但与此相伴的是，我国的一些传统观念在很大程度上影响了民间组织的形成和发展。因此在我国事实上并不存在适合非政府组织成长的历史土壤。此外，“在客观上，由于资源、人口、经济发展失衡等原因，为了缓解社会利益矛盾，政府作为社会权力的中心，掌握社会中绝大部分资源的控制与配置权这些因素使我国民众在社会价值观上具有较强烈的政府崇拜意识，对非政府组织缺乏社会认同感和支持”[4]。

三、我国NGO发展的出路探析

由于上述问题已经在一定程度上阻碍了我国NGO的有序健康发展。因此，我们必须花大力气、下大决心、采取积极有效的措施来解决我国NGO发展中存在的这些问题，只有这样我们才能摆脱困境，推动我国NGO的成长。

（一）加强NGO自身能力建设

NGO在发展、壮大的过程中还应该坚持毫不动摇的大力提升自身的能力例如：在主客观条件允许的范围内创新人事工作；不断加强对其工作人员和志愿人员的专业知识等方面的培训；着力提升管理人员的组织管理技能；探索建立依靠NGO解决相关社会问题的社会治理模式，着力全面提升NGO适应社会要求的能力，发挥NGO对我国经济社会进步的推动作用。

（二）通过综合手段加大NGO的支持力度

相关部门应该把促进NGO有序、健康发展摆在更加重要的位置，在各个方面都要提供支持和帮助。首先，由NGO承担那些相关部门难以发挥作用的“准社会公共服务职能”。这既是加快推进政府行政体制、运行机制改革的契机，又是推动NGO健康成长的重要举措。其次，相关部门应该大力推动“NGO运作独立化”，相关部门要尽可能减少NGO运行中的具体事务的干涉，让非政府组织通过不断完善自我管理、自我约束的组织制度实现独立运行。最后，相关部门应该为NGO的合理、有序发展提供更多的资金支持。从西方国家非政府组织的资金来源情况看，政府对非政府组织提供的资金占了绝大比例。“如美国霍布金斯大学在42个国家进行的非营利组织国际比较研究项目结果显示，非营利组织的平均收入来源结构为：服务收费49%、政府资助40%和慈善所得11%，其中保健（55%）、教育（47%）和社会服务（45%）领域政府的资助尤其显著”[5]。这说明一定的资金援助是非政府组织得以持续健康发展的重要支撑，政府可以通过直接补贴、合同采购、减免税收等符合国际惯例又适用我国国情的方式向NGO提供资金支持。

（三）加快推进NGO自主运作的进程

非政府性、自治性是非政府组织本身固有的特点。但现阶段在我国很多NGO要么本身就是从政府机构脱离出来的，要么与政府有着“藕断丝连”的关系，这导致很多非政府组织具自治化水平不高，运作效率低下。因此加快非政府组织自治化进程的关键就在于我国能否拿出壮士断腕的勇气和魄力克服惯性、利益的诱惑加快处理和非政府组织间的关系，另外政府对微观社会领域的干涉过多会使得很多微观社会领域事务处于无序状态。因此，在经济领域的政府和企业之间的关系得到比较妥善的处理后，社会领域的政府和社会之间的关系也亟待捋顺。总的指导方针应该是“如果社会能做好事，就要放手让社会做”，有理由相信如果这个信条在被全社会认可后，非政府组织的自治化进程一定会早日实现。

（四）逐渐放松对NGO的管制

当务之急，我国应该加快改革监管NGO成立、运行全过程的体制，例如：在非政府组织成立时简化其审批流程、根据我国现行体制允许的范围和非政府组织发展的实际状况，适当降低非政府组织取得合法存在手续的条件、简化其登记手续；改变现有的针对非政府组织的“严苛”的管理体制等措施。在这些措施基础上可以考虑将非政府组织的管理机关由单部门管理向多部门联合管理转变，以便发挥各部门的特长从而优化对对非政府组织的管理，在保证达到应管尽管的效果的同时，给非政府组织更广阔的自由活动空间、更大的自主管理权，进而促进非政府组织的合理、有序发展。

参考文献

[1]唐兴霖，周幼平.中国非政府组织研究：一个文献综述[J].学习论坛.2010（01）.

[2]陈晓春，张彪.非营利组织准公共产品初论[J].长沙民政职业技术学院学报，2003，（3）.

[3]李红艳.我国非政府组织发展的困境与建议[J].社会科学辑刊.2007（06）.

[4]季燕霞，袁晓涛.非政府组织的发展与我国经济社会的民主化[J].学术论坛.2006（04）.

[5]Salomon，Laster M，An heir，Helmut K.Global Civil Society：Dimensions oftheNonprofitSector[M].Balti more：TheJohnsHopkinsUniversityMaryland，1999.27-33.

[作者簡介]付杨冉（1989-），广西大学公共管理学院，硕士研究生，研究方向：非政府组织；滕志勇（1990-），广西大学公共管理管理学院，研究方向：人才测评。