德国公共服务市场化改革的启示

2015-06-09王树文韩鑫红

济南大学学报（社会科学版） 2015年2期

关键词：公共事业管制市场化

王树文，韩鑫红

(1．对外经济贸易大学公共管理学院，北京100029;2．中国海洋大学法政学院，山东青岛266100)

德国公共服务市场化改革的启示

王树文1，韩鑫红2

(1．对外经济贸易大学公共管理学院，北京100029;2．中国海洋大学法政学院，山东青岛266100)

以社区公有为主导是德国公共服务市场化过程中的显著特色，鉴于我国城镇化快速推进和新型社区的不断完善，社区在公共服务的提供中扮演越来越重要的角色，运用案例分析和图表分析法对德国公共服务市场化改革的特点、取得的成效及经验进行介绍，通过借鉴德国的社区公有公营手段、采用综合管制型网络进入模式向信息社会转移和价格管理的长效机制取代应急管制机制等手段来推进我国公共服务市场化进程，更大程度的发挥社区的作用，从而推动我国公共服务市场化的进程。

市场化;德国公共服务;社区公有;经验借鉴

德国公共服务是逐渐走向市场化的，在自由化政策以及信息技术进步的驱动下，最明显的路径是从接受政府严格控制到解除管制的变化过程。德国政府曾建立或购买一些国有企业，通过政府直接参与起到调节市场的作用。但是后来德国政府逐步认识到，继续沿用传统方式建设和运营公共事业面临越来越多的困难，德国每年都要通过巨额财政补贴来支付救济金等各种费用，公共产品和服务需求不断增长，公共事业的国有企业经营效益和服务水平不高，不少企业亏损日益严重，巨大的财政补贴成为政府沉重的负担。为了解决这一困境，从1982年开始，德国对市政公共事业实行市场化改革。

一、德国以社区公有为主导的公共服务市场化改革的特点

社区公共服务提供的是一种面向社区，以家庭为单位、以个人为中心的整体化服务。发展社区公共服务是德国政府公共服务市场化过程中的战略性举措。

(一)德国社区所有的公共事业占比较大

德国的公共服务是以社区公有为主导的，进行市场化改革是要增加市场参与的主体，在诸多参与主体竞争的条件下让客户根据自己的需要有更多选择，并使主体提供的服务价格更具竞争性。德国的公共事业改革的重点是放开市场、促进竞争、改善管理。在公共服务类项目中，按所有权和市场份额划分，社区所有占主导，其分布状况见表1。

表1 德国公共事业市场份额分布状况表

从上表可以看出，在供气、供热、供水及污水处理、垃圾处理、城市交通的公共服务类项目中，社区所有占市场份额均超过50%，其中供气和供热等公共服务类项目达到70%以上，社区是公共服务市场化的重要单元，对于基本的公共服务项目都是在社区参与的基础上完成的，社区是小集体，具有个人或者个别企业不具备的筹集资金和根据需求来调动社区居民参与积极性的能力，所以德国政府没有将公用事业完全私有化到个人。

(二)渐进式的社区公有为主导的公共服务市场化改革

德国许多城市在进行公共事业改革中，并没有采取直接私有化的方式，这也是德国以社区公有为主导的公共服务市场化改革的特色所在，它是根据职工意愿和社区居民意愿分阶段推进，是一种渐进式的改革。德国通过“先委托，再转企，分步出售股权”，使公共事业由“政府提供，政府经营”的模式转化为“市场提供，市场经营”，完成了公共服务的市场化(见图1)。

图1 改革的渐进式发展

首先，对于“政府提供，政府经营”的公共事业，利用“先委托”的方法。就是对于出现亏损的国有企业进行改革时，不是一次性出售给私企，而是在保留所有权的条件下，先委托给私企自主经营，但是当企业依旧亏损时，才将企业的股权全部出售。这样可以保证国有企业员工的利益和维护社会稳定，同时利于改革进一步的进行。其次，进行“转企”的改革，就是将公共事业部门从市政府分离出来，使政府的职能与企业的职能分开，实行自主经营自负盈亏。通过转企，公共事业部门即成为独立于政府的“市场提供，政府经营”模式的部门。最后，分步出售股权。在企业从市政府部门独立后，再出让股权，实现产权私有化。但是，在出售股权时，不是一次性的全部出售，而是分步出售给社会，德国政府对私营资本进入公共事业领域有所限制。［1］

二、德国公共服务市场化改革的成效

德国稳步推进以社区公有为主导的公共服务市场化和政府管制，重点是促进主体间竞争、改善管理，所以德国进行改革的方式也是多样化的，首先德国采取将部分政府职能市场化运作，然后逐步向市场放开经营权，最后通过多种合作方式，如合同外包模式、特许经营模式、租借模式、内部市场化等提高公共服务的灵活性。公共服务市场化改革是改善公共服务低效率供给以及政府低效率运作的一剂良药，经过这些公共服务改革的实践，德国市场化改革取得很大成效。

(一)形成公共服务多元主体协同供给模式

在德国传统的公共服务政府单一主体供给模式下，由于缺乏竞争，导致了公共服务供给方式单一化以及公共服务供给低效率、低水平等问题。公共服务领域进行市场化改革推动了在公共服务的生产和提供过程中引入市场竞争机制，打破政府独自提供公共服务的局面。一方面，政府承担基本公共服务供给职能，满足公民的基本需求。另一方面，私营部门、第三部门提供多元化公共服务，最大限度地满足公民多样化公共服务需求，可以有效地整合资源，提高服务效率和质量及降低服务成本。［2］

(二)提高了社区参与市场化改革的积极性并使公共事业获得充足的资金来源

德国将供气、供热、城市交通等公共服务项目半数以上允许社区拥有，使社区能有针对性地提供服务，满足社区居民多样化的需求，达到社区居民满意。同时不同的社区之间存在不同程度的竞争，提高了公共服务质量，这样也就把竞争机制引入公共服务领域，在提高公共服务的产出水平的同时降低了公共服务的成本。以社区公有的公共服务市场化之后，充分发挥了以社区为主导的企业及社会组织的作用，运用除政府财政支持之外的多种筹集资金的方式，使公共事业获得充足的资金支持和广大社区居民的支持，加快了市场化改革的进程。

三、德国公共服务市场化经验及启示

公共服务的市场化关系政府、社区、居民的切身利益，需要政府进行各方面的管制，以确保公共服务市场化改革的顺利进行。因此，德国在进行以社区为主导的公共服务市场化的同时，也加强了政府管制，注重实施价格管制手段和管制型网络模式的运用并建立了健全的综合管制机构和完善的立法体系。在了解了德国以社区公有为主导的公共服务市场化改革的同时，我国可以借鉴符合中国国情的相关经验。

(一)运用社区公有的公营手段

在德国市政公共事业的市场份额中，社区拥有的市政公共事业份额占有很大的比重，使供气、供热、供水及污水处理、垃圾处理、城市交通等公共服务类项目以社区为主体，根据所有社区居民意愿和本社区的实际条件进行项目承建和改革。德国对公共服务的市场化的态度十分谨慎，那些具有相对较高市场化水平的部门，都是一些常规任务，以及具有相对较低资格标准的蓝领工作。［3］进行公共服务市场化改革，就不难避免私营资本不断进入公共事业领域，对此德国政府对进入公共事业领域的私有资金是有所限制的，使地方政府和基层政府投资在公共事业投资中占有主导地位，仍维持公有公营的局面。

在看到德国运用社区公有公营取得成效的同时，也应该根据我国社区的实际情况积极探索自己的公共服务市场化道路。充分发挥民间组织的自我服务和自我管理的优势，降低基层政府进行社区管理的成本，提高公共服务提供的质量。上海市普陀区长寿路街道的“长寿模式”已成为当代中国公益性民间组织参与社区治理和社区服务案例的典型。［4］为使长寿模式更加直观，根据普陀区长寿街道的实践经验总结如图2所示。

图2 长寿模式经验图

长寿模式是我国社区公共服务的一种新的尝试，即充分调动了社区中民间组织活动的积极性，也彰显了基层政府的组织领导和管理的职能。使社区公共服务的主体多元化，打破了原有的垄断局面，提高了公共服务质量，满足了社区居民对公共服务不断增长的需求。随着我国公共服务市场化改革的不断推进，政府相关部门应该积极促进公共事业经营主体管理水平和服务质量的提高，更大限度地满足消费者的需求。

(二)运用综合管制型网络进入模式进行跨行业管制以向信息化转移

德国是信息化大国，通过强大的信息网络，实行政府与产业界及社会各界的合作。在信息化社会，许多业务流程和管理任务都需要信息技术支持才能进行。综合管制型网络进入模式也是在充分发挥网络强大作用的基础上，职能主体各自履行职责相互监督而形成的一种既有合作也有竞争的网络化监管。在德国，相关公共事业的管制法律是由联邦政府制定，重要的管制机构是联邦卡特尔局和联邦网络服务署。联邦卡特尔局主要从市场竞争和企业行为的角度开展某行业内的专业性管制，主要是反对垄断;联邦网络服务署则是从网络和行业的角度，从总体上进行跨行业管制，其职责是通过促进私有化和放松管制，推动公共事业的进步和负责供气、供电、铁路、电信和邮政等网络型产业的综合性管制。［5］

管制型网络进入模式的运用更能提高政府监管效率。德国于2005年7月13日生效的规范天然气供应的《能源经济法》，所体现的改革内容的核心在于引进网络进入国家管制。［6］卡特尔局的管制虽然有效，但随着科技的进步，引入管制型网络进入模式能更好地加强政府管制。综合型管制模式结构如图3所示。

由于我国没有建立专门的综合管制机构，对于公共服务市场化的监管还不完善，已经暴露出民营化过程中的寻租与腐败、招投标中的暗箱操作等不规范问题。鉴于此，我国可以借鉴德国综合管制型网络进入模式，建立多层次监督机制。市政公共事业有效监管的保障是建立全社会各方位、多层次的监督机制，包括立法监督、行政监督、司法监督和社会监督等多个层次的监督网络。重组横向的监管机构，组建一个独立机构专门行使城市公共事业管制职能。然后为监管机构合理配置纵向监管权力，包括从中央到地方的各个监管层面，中央应主要从立法、区域协调、建立统一标准的角度进行宏观监管，而地方政府监管机构更侧重于具体的微观监管。尽快推进我国的管制机构的建设，使管制机构独立于企业，并独立于政府的执行机构，加速我国的公共服务市场化改革进程。例如，在建立电信监管机构方面，我们可以学习德国的经验，设置审查处，对电信行业的行为依据相关法律做出判断和下达指令，确保这些过程和结果是公开的，这样既保证了公平、公正，又提高了效率。

图3 管制型网络进入模式

(三)价格管理的长效机制取代应急管制机制

为了弥补市场缺陷，提高经济效率，德国政府采用相应的经济手段，对提供公共服务的企业进行管制，促进自然垄断产业在面临经营困难的情况下提高生产效率，维系其正常发展。

目前，我国公共事业的价格制定缺乏科学的依据，多数情况下都是采用价格应急管理机制，一直未形成长效的价格管制机制。进行公共事业改革就是通过提高生产公共服务的企业效率，来降低公共服务和公共产品的价格，让居民有更多的选择。在出售提供公共服务的相关国有企业时，应当学习德国经验，订立具体的合同，以此保障公共利益。具体来说，从健全完善“四项制度”入手，加强公共事业价格管理长效机制建设。如图4所示。

一是建立宣传教育制度。将有关公共事业的价格管理的制度、文件、规定等印制成宣传单，发放到用户和招标企业手中，加大宣传教育力度，提高用户思想认识，张贴价格管理温馨提示，督促企业做到明码标价、明码实价经营。二是建立督查考评制度。成立公共事业价格管理督查考评组，对招标企业不定期检查，明查暗访，并将督查考评结果纳入招标标准考核。三是建立情况通报制度。定期组织会议，及时通报，研究解决价格管理工作中的新问题，制定整改措施。四是建立责任追究制。严格落实价格管理责任追究制，对违反价格管理规定的行为，要追究相关责任人的责任。