如何调整不胜任现职领导干部

文/贺海峰

如何调整不胜任现职领导干部

文/贺海峰

调整不胜任现职领导干部，历来是干部人事制度改革的焦点和难点。早在1980年，邓小平就积极倡议改革党和国家领导制度，指出我国现代政治制度的一大弊端是“干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，反正工作好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下”。改革开放以来，各地在推动干部“能下”方面进行了不少探索，也取得一定成效，但从总体上看，难度和阻力仍然比较大，改革尚未取得根本性突破。

难点和阻力

对于调整不胜任现职领导干部，《深化干部人事制度改革纲要》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例（试行）》《中华人民共和国公务员法》等法规文件均有涉及，且已勾画出一个大致的制度轮廓。但推动干部“能下”在实践中却往往踟蹰不前。究其原因，主要有以下几个方面。

外部环境不够宽松。在当今中国，对于官本位的传统观念，仍有广泛的社会心理认同。在相当一部分人眼中，干部得到提拔重用，会被视为有出息、有前途；反之，如果被降免了职务，则被认为是犯了错误、得罪了领导、失去了前途。从舆论引导看，个别媒体过多过度宣传“优胜劣汰”，也容易传递“上的都是好官、能人，下的都是昏官、庸才”的片面信号。从福利待遇看，由于职级的激励作用长期受到抑制，公务员只有职务晋升单行道，当官只能向上而不能向下。这些外部因素，都给调整不胜任现职领导干部带来了无形阻力。

评价标准剑走偏锋。调整不胜任现职领导干部，难度最大、争议最多的是如何确定不胜任干部的评价标准。从各地实践看，评价标准一般由党委部门设定，内容涵盖德、能、勤、绩、廉几大类，并细化为12～30种情形。在具体操作过程中，往往呈现两个极端：一方面，大而化之，无的放矢。例如某市整肃“不在状态”官员，但对于什么是“不在状态”，其解释十分笼统，在执行中以个别领导的偏好和讲话为准，引起舆论广泛质疑。更有甚者，明知标准与现有的成文法相抵触，仍然不理不顾、一味蛮干；另一方面，市县一盘棋、一刀切，标准片面追求量化、精细、完美。而事实上，基层情况千差万别，不胜任干部的情形根本无法穷尽，拿到基层无法操作、无法落地。

考核程序较为随意。正常的流程应该是：考察、考核；上级组织部门提出调整意见，呈报上级党委研究决定；宣布调整决定，与调整对象见面，并听取本人意见；听取调整对象申诉，并经复核宣布最终结果。但在实践中，调整不胜任现职领导干部，往往由市县“一把手”动议，在操作中较为随意，时紧时松、时宽时严，缺乏常态化的机制。个别市县向各单位摊派不胜任干部的指标，在硬指标的压力下，民主测评、末位淘汰，成为多数单位的撒手锏。这种方式，难免会造成误伤。

结果运用缺乏刚性。在准确界定一位领导干部不胜任现职后，必须及时运用考核结果，对其进行常规性安排，具体包括待岗、转任、交流、降职、辞职等等。领导干部被确认为不胜任现职，是否意味着将被“一棍子打死”？官员对此普遍有所顾虑。从各地实践看，不少市县热衷下发文件、考核干部，但因对数据可靠性心存疑虑，或者害怕引起各方反弹、质疑，不敢贸然运用考核结果。干部考核评价与干部选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束等长期处于“脱钩”状态，久而久之，容易使一些苗头性问题积累演变为大问题。

保障机制尚未健全。领导干部除因犯错误而被降职免职外，“下”的渠道相对有限，基本都保留原有职级待遇，并安置在党政机关内部。公务员养老保险、医疗保险等改革尚不彻底，中途退出犹如“净身出户”。那些想“下海”另谋发展的干部，也不得不选择继续留在机关。

如何改进

“调整不胜任现职领导干部”作为党政干部淘汰模式，在现有制度框架下，任期制、质询制、辞职制等尚处于探索阶段，在今后一段时期尚难以取而代之。因此，我们建议从以下几个方面着手改进。

营造更宽松的社会氛围。一是通过思想教育，让公务员群体明白，能上能下、能进能出，是我国干部人事制度改革的基本目标之一，也是世界各国的普遍做法，符合政治文明的发展大势。任何一位领导干部，都必须树立“无功便是过，平庸就是错”的积极理念。二是通过新闻媒体，将调整不胜任现职领导干部的认定标准、调整办法、监督渠道等内容向全社会公布，不断扩大公众的知情权、参与权、选择权和监督权。三是强化公众评价，坚持党管干部原则与走群众路线相结合，尝试建立起衡量公众满意度的刚性指标。

制定更合理的评价标准。一是定性与定量相结合。根据不同类型、不同层次、不同岗位的职位特点，进一步细化不胜任现职领导干部的认定标准。二是甄别几个关键问题：干部犯的错误是一贯的，还是偶然的；是思想品质不好，还是工作方法不当；是一时不被群众理解，还是群众根本就不信任；是客观环境不利、一时难见成效，还是德才平庸、不思进取。三是体现依法治国理念。对具体的实施办法，建议采用相关法律条文作为施行的依据。四是尽快制定党内法规。目前，市县层面出台了大量的暂行办法，具体执行模式各不相同，例如，一种情形在A市会被免职，在B市可能只是警告。为摆脱各行其是、相互攀比的杂乱局面，有必要尽快制定全国统一的党内法规，以指导各地的调整工作。

建立更规范的考核程序。调整不胜任现职干部的规范程序，应包括调整提名、考察核实、讨论决定、办理手续等。一是扩大提名主体。除了组织部门，还可由上级党委、单位党组，纪检、监察、审计等部门提名，必要时可充分发挥社会、公众、媒体等外部监督的作用。二是强化问责制度。古代有荐人不当而“连坐”的先例，我们固然不宜如此，但也绝不能因“集体讨论决定”而放任自流。建议推行实名备案制度，作为终身责任追究依据。三是支持干部申诉。认真对待被调整干部的申诉，并确保回应结论与其本人见面；如双方未取得共识，应保护被调整干部向上一级组织反映以及行政申诉的权利。

拓展更有效的用人空间。调整不胜任现职领导干部，根本目的不是惩处干部、腾出位子，而是促进干部自我警醒、自我约束、自我激励，为改革攻坚凝聚共识、汇集众智、增强合力。一是明确底线，刚性约束。凡触碰底线的干部，必须依法依纪惩处，真正起到震慑作用。二是提供环境，用其所长。对不胜任干部，不应当“一棍子打死”。建议了解他们的真实意愿，并根据其能力和特长，通过进一步教育培训，安排最适合的岗位。三是共建愿景，激励到位。不胜任干部既要有“下”的渠道，也要有“上”的机会和空间。可以考虑在认定不胜任干部时，暂不记录到档案中，跟踪管理以观后效，表现优秀者甚至可提拔使用。

形成更健全的保障机制。一是畅通干部“下”的渠道。把组织包揽变为组织安置与个人选择相结合，努力做到“人尽其才、才尽其用”。可建立干部人才资源库，向党政机关、企事业单位、新经济组织、新社会组织等推荐可“下”的干部。可鼓励和支持干部提前离岗、转岗创业，制定和试行过渡期优惠政策，为有专长、有志向“下海”的干部提供创业平台。二是完善社会保障体系。从长远看，势必要建立与社会主义市场经济体制相适应，统一、规范、完善的社会保障体系。当前，应当加快推进干部养老保险、医疗保险等改革，从根本上解决分流干部的后顾之忧。

（摘自《学习时报》）