我国流域跨界水污染法律对策研究

缪茂乐等

摘要：

2005年的松花江水污染事件和2007年的太湖流域水污染事件引发了公众对流域跨界水污染的广泛关注。就流域跨界水污染防治立法而言，《水污染防治法》、《太湖流域管理条例》等法律、法规、规章、制度相继出台。但是以流域跨界水污染防治实践观之，现状不容乐观。究其原因，我国流域跨界水污染防治立法及相关制度不完善是主因。鉴于此，从我国流域跨界水污染防治现状为出发点分析我国相关立法及法律制度的不足，并在借鉴英国泰晤士河流域跨界水污染治理经验的基础上提出相应的完善建议。

关键词：

流域跨界水污染；流域跨界水污染防治立法；流域跨界水污染防治制度；法律对策

中图分类号：

D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）08017102

1问题的提出

近年来，伴随着工业化和城市化进程的不断加快和粗放型经济发展模式的影响，我国环境污染问题日益显著。2007年的太湖流域水污染事件引发了公众对流域跨界水污染的广泛关注。

太湖是我国的第三大淡水湖，位于浙江省和江苏省的交界处，北临无锡，南滨湖州，西接宜兴，东临苏州。2007年5月29日，太湖水污染事件爆发，无锡市发生了饮用水危机。5月28日，据无锡市南泉水源厂的工人表示，从太湖引来的水中的溶解氧含量于当天晚上就开始下降了，太湖无锡水域水体大面积发黑、发臭。5月29日，政府开始采取一系列有效措施，到六月份初，蓝藻事件带来的影响才逐渐消除。

若对2007年这起太湖流域污染事件进行深入的分析，便能看到我国对流域水资源的管理以及流域跨界水污染防治的法律体系、法律制度等方面均存在不容忽视的问题。对于我国的流域管理，相关部门仍是不能明确把握流域与区域之间的关系。在实际管理中，相关部门未能将流域管理与行政区域管理两种管理模式相结合，不能很好地调动流域和区域两方面的积极性；在立法方面，重视实体性的立法而忽视程序性立法也是一个不容忽视的问题，这种现象的存在使得实体法与程序法“一长一短”，造成了实体性立法不能发挥功效的局面

为贯彻对流域水资源进行全面的保护以及对流域跨界水污染进行预防的理念，应该对我国流域跨界水污染立法现状进行全面的分析以及对不完善之处进行修补，需要思考这些问题：流域跨界水污染防治的立法体系的不完善之处？流域跨界水污染防治的法律制度的不健全？完善相关立法的缺陷及提高流域跨界水污染防治的效果的对策又有哪些？

2我国关于流域跨界水污染防治的立法现状

对我国流域跨界水污染防治的立法现状进行分析，较为贴切的方法是以两个不同的角度作为出发点，其一是将现阶段的法律体系、制度与过去的法律体系、制度进行比较，其二是对我国现阶段具体的水污染防治情况加以考察。通过这两个角度可以较为清晰、透彻的了解立法基本现状及其实效。

为应对日益严重的水污染问题，1996年我国修订实施了水污染防治法。进入21世纪后，我国在立法层面上对于水资源的保护更上一层楼。第一，立法目的和原则规定为：“防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展”使得其更加的鲜明；第二，从内容上看，我国不断地完善法律体系缺陷，继而推出了《中华人民共和国水法》、《环境保护法》、《太湖流域管理条例》等法律法规、规章制度；第三，从管理体制上看，相关部门根据流域的特点，提出流域管理与区域管理相结合的管理方式，对我国的流域水资源进行了较具特色的管理，且取得了良好的管理效果。归纳而言，立法对水污染防治机制的完善起着重要的作用，流域跨界水污染防治的立法体系、体制的完善对水污染防治机制的进一步改革尤为重要。

虽然我国在流域跨界水污染防治方面取得了良好的成绩，但是从实际情况看，我国的水污染仍较为严重。第一，相关管理体制仍存不合理之处，流域管理机构缺少“硬性”职权，只具备“软实力”；第二，在法律体系层面上，我国紧缺在刑法上对流域跨界水污染防治进行管理的法律条文，使得进入刑法领域的流水污染事件少之又少；第三，制度的不完善较为明显，首先是制度本身的不完善，其次就是制度执行机制不完善。

归纳而言，我国较之过去的立法有“质”上的进步，但是立法上的完善不是能一蹴而就的，现阶段立法仍存在很多急需完善的地方，若忽视这些不完善的“点”和“面”，这些“不完善”将严重阻碍我国对水资源的保护。所以就流域水污染防治的现状而言，我国在流立法上较之20世纪90年代的立法来说的的确确是取得了惊人的进步，但是较之于水污染的现状来看，我国立法完善的脚步仍没有跟上水污染逐步加重的速度，以至于水污染的治理仍难以在实质上取得成效。

3我国对流域跨界水污染防治立法的不足

对我国流域跨界水污染防治立法的不足在上述已略有介绍。将我国的立法现状与相关部门的执法管理、水污染防治效率以及其他层面相结合进行分析，可以清晰看到我国水污染防治立法上存在的不足之处。

3.1中国流域跨境水污染防治法律体系尚不健全

在水污染突发事件频发的近几年，存在一种怪现象，即我国对水污染事件责任人的刑事制裁方面的法律严重缺位。据国家环保部门的权威统计数据表明：我国水污染突发事件呈与日俱增的势态，但是进入司法领域的水污染事件却很少，加上我国刑法对这一层面所涉程度较浅，导致以犯罪的名义进入司法程序的水污染事件少之又少。宜兴市人民检察院的5名检察官写出了长达5万余字的课题调研报告。他们认为：“刑法的立法现状与我国将水当成‘重要的具有战略意义的物质元素的地位很不相称。”

3.2中国流域跨境水污染防治法律制度尚不完善

第一，我国对水污预防和水污染治理的做法，有主次颠倒之嫌。《我国水污染防治》规定，水污染防治应该坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则。然而实际情况却与此前所提规定大相径庭。较多水污染突发事件在水污染预防阶段的人力、物力投入较造成水污染事件后的人力、物力投入相比可谓是冰山一角。这一现象的产生仍要归因于法律制度上的不完善。若是在水污染产生之前加大水污染预防的力度，如持续有效地对企业的排污进行管制与监督、真正意义上推行污染建设项目的环境影响评价制度等，那么水污染突发事件的出现的概率必定会大大降低。

第二，我国对水污染防治的法律制度缺乏与时俱进的特点。我国现行的水污染防治法律制度包括环境影响评价、排污收费管理、重点水体总量控制、水污染限期治理以及其他基本制度。相对于外国而言，我国目前水环境监测网络不完善，公众参与制度不健全，排污总量控制制度的实施仅限于重点水体，对于小打小闹的企业排污并没有严格的进行监督以及其他之法律制度上的不完善，因此我国需要从流域跨界水污染的现状出发，对我国的水污染防治法律制度进行改革和完善。

3.3中国流域跨境水污染防治立法技术存在不科学之处

对于我国流域跨界水污染防治立法，总体表现为立法速度快、数量多。但是在立法技术上的表现来看，我国立法技术仍出于较低水平，立法技术不科学，使得水污染问题的处理以及预防的效果都被限制在一定的程度。与国外的立法技术进行比较不难发现我国的立法技术存在着较多不完善之处。首先是立法技术上存在着缺乏公众参与的问题，公众参与往往能提高立法的科学性，提高公众参与程度能够使得对水污染问题的解析更加透彻。第二是我国流域跨界水污染防治的地方立法质量比较低。根据各地区的不同情况，分别从实际情况出发实施颁布了各式各样的地方性法规等，但是这些法规在一定程度上往往不能从流域的整体性出发对流域水污染起到防治的作用，使得水污染的防治效果不佳。

4我国流域跨界水污染的法律对策

通过对我国流域跨界水污染防治的立法现状的分析、其不足之处的论述以及对松花江事件和太湖流域水污染事件的了解，得出的结论是：我国急需相应的法律对策来应对我国水污染防治法律层面的缺陷，使水污染突发事件频发这一现象得到控制。

第一，完善水污染防治的法律体系是“有法可依”的需要。上述对刑事立法严重缺失为例说明，我国对于水污染防治的法律体系上需要进一步的完善，应该更加具体的增设跨界水污染问题产生时在承担责任这一领域的相关法律，促进我国解决“跨界水污染问题难以进入刑事领域”的怪现象。现阶段我国以《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》为核心。但是仍是停留在这一单薄的立法体系上尚不能有效的处理所有水污染防治问题。所以我国应该根据流域水污染防治的现状和需要，建立健全的流域水污染防治法律体系，这是遏制我国流域水污染恶化的一个基本对策。第二，提高立法上的主动性。《水污染防治法》的最新修订是在近几年层出不穷的重大水污染突发事件导致饮用水危机的背景下提出的。往往水污染问题的产生能够使得相应的法律、法规、规章制度的出现，采用这种“水污染进”则“法律进”，“水污染停”则“法律停”的现象实为不合理。针对这种情况，我国的立法机关在立法上应该放长眼光，既能对已经出现的跨界水污染问题进行深层次的分析从而制定相应的法律、法规、规章、制度。第三，合理完善我国水污染防治法律制度的执行机制。在水污染防治中不难看到这种情况：各部门从自身利益出发来考虑问题，忽视整体利益，在水资源保护实践中互相推脱，不愿意承担相应的职责。为应对此种情况，完善水污染防治法律制度的执行机制应给予足够的重视，在立法层面上对各部门给予明确的职责，充分调动各大流域管理机构的积极性，一改以往流域管理机构只被赋予“软职能”的消极被动局面，使得这些作为派出机构的流域管理机构能够发挥其真正的职能，从整体上提高水污染防治法律制度的执行水平。第四，须在立法上规定：流域作为一个独立整体的对象。其因在于分割了流域的整体性势必会导致流域的管理出现混乱的局面，产生不必要的麻烦，如几个区域之间就跨界流域水污染问题有不同意见时，可能会出现“公说公有理婆说婆有理”情况，使水污染问题的及时解决遭到阻碍。为防止流域水污染进一步的加剧，我国应该采取立法的形式确定流域的整体管理，不然很难对流域的水环境状况进行有效的控制。

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