论契约式社会管理的法律价值

陈永蓉　李江红

摘要：

新时期创新社会管理，应注重运用契约思想。契约式社会管理，指在社会管理中要弘扬契约精神、贯彻契约理念、采用契约方式。自由是契约式社会管理的最高价值，诚信精神的培育营造自由环境，协商民主的贯彻推动自由发展；平等是契约式社会管理的基础价值，平等参与是原初体现，平等享有是终极实现；公正是契约式社会管理的内在价值，权力运行规范是关键，权利保障有力是保证；法治是契约式社会管理的当代价值，多元治理促进法治，机制创新夯实法治。

关键词：

契约；社会管理；法律价值

中图分类号：

D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）08016704

中国正处于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的重要战略机遇期。经济呈现新常态，新型城镇化和农业现代化同步推进、工业化和信息化协同发展、全面深化改革和全方位对外开放相得益彰，人民民主和依法治国良性互动。与此同时，社会观念走向多元，利益格局深刻调整，也是各种社会矛盾的集中凸显期。当前，社会管理现状与人民群众的要求还有一定差距：管理理念停留在“维稳”，群体诉求表达和矛盾纠纷调处机制不健全，政府社会管理职能“越位、错位、缺位”，不能有效协同和应对公民日渐增强的参与意愿等。顺应人民群众新期待，创新社会管理，成为紧迫课题。

社会管理，是指为创造既有秩序又有活力的社会环境、促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展，制定法律法规和社会政策，通过政府主导和多方参与，运用多种资源和手段，依法对社会公共事务和公益事业进行的协调、管理、服务和治理。新的时代呼唤新的管理理念，契约与国家和社会的互动是基本事实。作为具有普遍解释力的典型范式，契约思想在现代社会已被广义化，经济层面，是公平交易的俗成方式、权利义务关系创设的途径；政治层面，是联结政府与公民的纽带、公共权力合法性的来源；伦理层面，是个人或团体信守承诺的道德体现等。契约引入到社会管理领域，其所蕴涵的平等参与、自由合意、公平正义、法律规制等价值内核不仅能够反映社会公众的共同意志和利益诉求，又可契合社会发展的现实需要。依法治国，建设社会主义法治国家，构建和谐社会，契约思想是最重要的价值支撑力量。

1契约式社会管理：精神、理念、方式

1.1社会管理中的契约精神

契约不仅具有严格的法律含义，而且还有丰富的社会文化内涵，就是契约精神，契约精神可从政治学、经济学、社会学及法学等多种视角理解。首先，包括主体认同、权利平等、意志自由、妥协与让步等内容。据此，在社会管理领域，各阶层可以通过沟通、对话、谈判、协商、妥协、让步，整合各个阶层都能接受的社会整体利益，达成都乐意遵守和维护的社会契约；其次，契约精神是法治的灵魂，宪法是公民与国家的一项政治契约，政府的公权力来源于宪法法律的授权。政府作为公权力机关，掌握着十分丰富的公共资源，政府的社会管理职能职权配置、社会管理政策措施实施、社会管理体制机制运行是否体现自由平等、公平正义的契约精神，将直接影响社会管理的绩效，进而关涉到社会和谐。建立服务型政府，依法行政，依法管理，这是契约精神的必然选择；最后，契约精神倡导诚实守信。社会信用缺失，已经成为一种社会公害，以道德自律来践行诚实守信，将信守承诺、知行合一的契约精神内化为政府和公众的自觉行动，形成全社会广泛认同并积极实践的社会风气，努力营造充满诚信友爱的和谐氛围，是契约精神的内在要求。

1.2社会管理中的契约理念

契约是一种社会治理的理念。契约治理的实质是通过一系列正式和非正式的契约制度安排，建立一种各部门权限明确、分工协作的责权利关系，形成一套有效的激励与约束机制，达到各利益主体权力、责任相互制衡，效率和公平和谐统一的一种治理模式。首先，政府充分重视社会、市场、公众的主体地位，尽量采取具体明确的契约制度界定权利义务，遵从自由、平等、公平、互惠、效率、合意、合作、责任等基本的契约理念和治理原则；其次，提供资金、政策支持，吸引社会力量提供多样化的设施与服务，给予弱势群体人文关怀，通过人民群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的方式进行社会管理；最后，在全社会弘扬慈善文化、志愿精神、社区自治、大学活力、中等阶层社会担当，合力构造高效运作的社会管理体系。另外，还包括发挥市民公约、团体章程、行业规章、乡规民约等社会规范在社会多层次、多领域治理中的独特作用。

1.3社会管理中的契约方式

契约方式作为一种管理创新，通过引人竞争机制、市场化工具、工商管理技术和社会化手段，可以提高社会管理效率。政府通过购买服务、特许经营、合同承包等方式将部分职能以授权的形式转交给非营利组织或营利部门。政府主要发挥监督、组织的功能，非营利组织履行沟通、组织、参与监督、提供专业服务的责任，营利部门承担契约约定范围内的治理义务，参与公共产品的市场运作与竞争，以推动公共服务与公共产品的市场化、专业化。

契约方式管理的过程涵盖如下阶段：公开招标，政府表达公共服务外部购买的意图，邀请投标者提出关于公共服务提供的具体计划，内容应该明确而有可操作性，通过量化的标准确定政府购买服务的总体规模、服务对象的数量、服务的提供方式、服务的具体内容、服务的组织安排、服务成本和考核等；选择投标者：综合考虑投标者的服务总报价、服务质量保证能力、服务信誉和既往服务对象的满意度等因素，通过公正透明的遴选机制，政府专门部门或者委托第三方比较计划书，确定最为恰当的中标者；议定合同具体条款：通过进一步的沟通和协商，达成合同的具体条款，明确政府、服务提供者（社会组织或者企业）和服务对象在每一个阶段的责、权、利；动态评估和监督合同执行：政府、服务对象和受邀第三方共同评估项目执行者在每一个阶段的履约情况，确保契约及时、高效执行；终止契约或续约：政府根据履约情况，未达到服务要求则依约适时变更、解除合同，而正常履行终结则依约支付购买服务价款并决定是否续约。

2自由——契约式社会管理的最高价值

自由是指个人在自己意志支配下自主选择、决定自己行为的状态，对自由的尊重和保障是人类社会走向文明的重要标志。追求自由是人的天性，但是，自由是相对的，在法治的语境中，自由是做法律许可的一切事情的权利。自由发展到一定程度，必定与责任联系起来。因此，人们所追求的自由，是有秩序的自由；人们所建立的秩序，是有自由空间的秩序。

2.1诚信精神的培育营造自由环境

诚信互利是契约精神的原初动力。利益多元化对社会诚信的形成有所阻碍，出现了信任危机。信任危机不仅使人际交往成本增加，而且导致许多本不该有的社会矛盾，严重影响社会和谐。因此，全社会应该重新认识契约精神之诚信。人与人之间，诚信相待，实现“老者安之、朋友信之、少者怀之”（《论语·公治长》）的和谐人际关系；人与政府之间，政府必须守信，防止权力失约，坚持信赖保护，才能不负人民信任；人与自然之间，环境法可以认为是一种“代际契约”，守信无疑有益于法律的实施。

第一，国家公职人员是政府管理社会和服务人民群众的直接执行者，公职人员的职业操守和履职态度和能力，直接关系到社会治理的成效。现实中，一些政府部门和公职人员滥用职权、吃拿卡要，存在“门难进、脸难看、事难办”的乱作为现象，或者是“门难进、脸难看、事不办”的消极不作为情况，严重侵害人民群众的合法权益。国家公职人员的权力都是符合人民公意的宪法契约和法律契约所赋予的，所以，要培育国家公职人员诚信待人、诚信执法的服务意识，反对官本位意识和等级特权意识。

第二，积极培育市场主体的诚信意识，建立社会主义信用经济。信用是市场经济的生命，一些市场经营主体为谋求不法之利，进行虚假广告宣传误导消费者、制售假冒伪劣商品坑害消费者，以及有意进行合同欺诈和逃债赖债损害市场伙伴、偷税漏税侵害国家利益等，建立一个恪守契约的信用社会已经刻不容缓。要建立健全全国统一的企业信用评级平台，便利政府、组织、公众查询和监督；拓展消费者维权渠道，严格约束企业经营行为；严惩失信企业，使失信者付出更高代价。

第三，培育公民的诚信精神，以道德自律来构建诚信社会。公民在本职工作中不能恪守职责、敬岗爱业，在社会公共生活中摇身一变成为“双面人”，闯红灯、踏草坪、考试作弊等。由此，要大力倡导诚实守信的契约精神，推动社会公德深入于心并转化为公民的自觉行动，打造出一个诚信友爱的和谐社会。

2.2协商民主的贯彻推动自由发展

契约论认为人人都具有理性，能够通过明智的判断来解决分歧而不需要流血和战争。契约的协商精神实际上是一种互相妥协，通过满足对方利益，进而满足自我利益达成的合意。总体而言，协商民主，一是指政治生活中的民主协商，建国初期我国就建立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，人民政协成为我国政治协商的主渠道；二是指政府决策的民主协商，在社会管理中，政府出台公共政策和进行管理决策要广泛听取社会各界别，特别是管理和服务对象的意见，引导公众参与进而推动民主决策；三是社会治理中的民主协商，指政府、社会组织、公众等基于权利和理性，以公共利益为共同的价值诉求，通过理性对话、讨论、协商等方式参与管理。协商民主有助于矫正自由主义的不足，激发理性参与和民主管理。

第一，协商民主强调政府与公民的合作。政府应建立民意调查、热线电话、电子政务等渠道来了解公民需求，并允许公民通过民意表决、听证会、协商和咨询会议等机制参与政府决策和管理，表达公民需求，监督政府行为。政府提供公共服务也要坚持社会需求导向，鼓励公民参与，建立公共服务供给的社会评价机制。

第二，运用好沟通、协调等柔性管理方式，尽可能通过平等对话、交流意见、弥合分歧、达成共识来化解社会矛盾，解决社会冲突。引导群众要理性不要极端，要共赢不要偏激，要合作不要对抗，稳定情绪，缓和事态。对群众的合理诉求，能够解决的要竭尽全力去解决，一时难以解决的也要耐心劝导说服，积极创造解决问题的条件。

第三，在实践中创造出的城乡社区议事会、城乡居民民主恳谈会、公共事务听证会、劳资双方工资集体协商会等基层民主协商，符合中国的基本国情，在实践中显示出蓬勃生机。让旁观者成为参与者，批评者成为建设者，使协商从随机到常规，从恩惠到职责，从政策性到制度性，从“可以协商”到“应当协商”，坚持协商于决策之前和决策之中，进一步规范协商内容，增强协商主体的代表性、包容性，提高协商能力。

3平等——契约式社会管理的基础价值

亨利·梅因指出：“所有进步社会的运动，到此为止，是一个‘从身份到契约的运动。”“身份”是先赋性条件，“契约”是指人们依据利益关系和理性原则谋取自己的利益和社会地位的社会协定。契约取代身份实质是人的解放，用自由流动取代身份束缚，用后天努力取代对先赋资格的崇拜，宗教、信仰、民族、身份、地位、权力、财产等，均不能成为否定当事人地位平等的借口和托词。从传统到现代、从人治到法治，从管理到服务，不仅构成社会进步与发展的标识，而且成为人们共创共享社会和谐的价值支撑。

3.1平等参与是平等价值的原初体现

国家向社会分权、政府向市场分权、中央向地方分权，社会管理呈现出多层次、多场域、多任务、多目标的复合治理态势，政府不再是社会的唯一管理者。一个成熟的社会，是政府、企业、社会组织三种力量基本均衡的社会，三者共同构成稳定社会的“铁三角”。党委、政府、企事业单位、社会组织、人民团体、人民群众等都是当代中国的社会管理主体。

社会管理的动态性、多样性、复杂性，需要政府不仅明确自身权力行使的边界，还要为社会拓展出足够的空间，容纳社会组织、企事业单位、人民群众等参与并充分发挥它们在公共治理中的独特优势，从而建立起政府与其它类主体协同治理的格局，不断激发社会活力。

3.2平等享有是平等价值的终极实现

地区差别、城乡差别积累了大量的社会风险，阶层之间的利益冲突和情感撕裂等成为社会稳定的隐患。通过制度设计，加强社会建设，着力改变基本公共服务供给不足和分配不均的状况，在推动经济又好又快发展的同时，把增加平等教育机会、广开新增就业门路、提高城乡居民生活质量、保护生态环境平衡、抓好社会治安、扩大社会保障覆盖面、完善社会服务等工作，放在更加重要的位置，统筹兼顾、协调发展，使人民群众共建共享经济社会发展的成果。通过协调各社会阶层的利益，使社会各阶层都能分享社会经济发展的成果，使社会各阶层都能充分表达自己的利益诉求，使社会各阶层之间社会流动的渠道畅通无阻，使社会各阶层对社会整体利益的贡献都得到尊重。

人的全面发展是管理的最高价值。在依法推进社会管理创新的进程当中，在立法、司法、执法、守法等各个环节中，必须坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众。拓展各种渠道广泛倾听群众诉求，认真回应群众的关切，认真解决群众的困难，提供及时、便民、优质的服务，真正做到急群众之所急、想群众之所想。要着力健全社会保险、社会福利、社会救助和慈善事业相衔接的社会保障体系；创新流动人口服务和管理体系，从就业、子女教育、居住、就医等基本民生入手，平等保护流动人口的合法权益；健全对特殊人群的帮助教育管理体系等等。

4公正——契约式社会管理的内在价值

公平正义是评价社会管理优劣的实质性标准，也是当前创新社会管理必须坚持的核心理念。要进一步完善各项制度，建立健全各项体制机制，消除各种社会不公，协调好各个群体的利益。只有在管理中实现了公平正义，才能使社会秩序和谐稳定、群众心情舒畅、幸福感增强。

4.1权力运行规范是实现公正的关键

根据契约理论，人们让渡出一部分自然权利转化成国家的公权力，而自己保留着的另一部分自然权利则转化成公民的私权利，让渡自然权利的目的在于确保私权利的行使和实现。因而，私权利既是公权力产生的基础，也是公权力运行的边界，更是公权力行使的目的。这就从根本上解决了公权力与私权利之间的界限划分问题，从而也就使人们在处理个人与国家之间的关系时，能够自觉地以契约理念为指导，在充分协商的基础上进行有效合作。将维护和实现社会公平正义贯穿于管理决策、管理立法、管理执法和管理监督的每一个环节之中。

对社会管理权力运行进行绩效评估，一类如市政之类的硬性管理，可以通过量化的标准，及时准确的评估出来。而社会服务（如居家养老）之类的软性管理，准确评估并非易事。绩效评估体既要建立客观指标体系，也要考虑居民主观感受，二者要结合起来。建立常态化的绩效评估制度，吸纳多元主体参加，不仅包括政府部门工作人员、还要邀请专业人士、专家学者和服务对象代表参与。要以是否回应群众的意愿和需求、是否提高了管理效能、是否方便群众办事作标准，对政府及其部门的回应能力、履职情况、服务水平、勤政廉政等情况进行评价。

对社会管理权力运行进行责任问责。关注民意风向，回应公民诉求，是政府不可推卸的责任；有效预防、及时处置影响社会和谐的诱发性、源头性问题，也是政府义不容辞的职责。问责机制必须以群众为导向，重视群众对公共服务提供的满意度，统筹安排利益相关方参与的协商问责、个人伦理的道德问责和专家同行监督的专业问责。

4.2权利保障有力是实现公正的保证

人们社会交往中的首要问题是彼此之间权利，权利的拥有是尊严得以确立的基本条件。社会福利、社会优抚、社会保险、社会救助等，都涉及公民社会权利的实现。而利益分化极易导致社会问题，地区、城乡以及各阶层收入分配差距扩大最容易激化社会矛盾。据统计，我国目前基尼系数已偏高，处于社会底层的弱势群体，以城市下岗职工、进城务工农民、拆迁户和失地农民为代表，缺少在市场经济条件下发财致富的机会和能力，同时自身的合法权益也没有得到应有的保障。加上数量日益庞大的老龄人口、流动人口，这些都对社会管理提出了新的挑战。所以，必须合理调节不同阶层的利益分配，遏制贫富差距、城乡差距、地区差距的扩大趋势。

出现多种社会矛盾的根本原因，还是在于民生问题没有得到根本的解决，社会中弱势群体的权益没有得到良好保障。只有加大民生投入，从源头上减少和化解矛盾，才能更好地保障和改善民生，实现经济社会与环境的全面、协调、可持续发展。要特别关注弱势群体的生存状况，从制度上保证机会的平等，促进全体公民的生存权、发展权得到尊重与维护。党和政府要始终坚持群众第一、民生优先、基层重要，寓管理于服务之中。在优化服务中强化管理，通过强化政府的公共服务职能，向社会公众提供更多的公共产品和服务，实现管理与服务的有机统一。只有多谋民生之利，多解民生之忧，才能不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

5法治——契约式社会管理的当代价值

契约精神的最高追求是法治社会，法律的权威源自人们内心的拥护和真诚信仰，人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，必须增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。法治是社会管理的发展路径，社会管理需要在法治精神指引下建立完善的制度规则体系；法治也是创新社会管理的基础，是规制和解决社会问题的基本标准；法治还是完善社会管理的保障，对社会矛盾的处理具有终局效力。

5.1多元治理促进法治

从20世纪90年代开始，“治理”理念开始在学者们的热心倡导下和各国积极实践中，逐步应用于社会管理领域。作为社会管理的治理，指的是政府与民间、公共或私人部门之间的合作和互动。用简·库伊曼的话来说，“治理可以被看作是一种在社会政治体系中出现的行为模式或结构，它是所有被涉及的行动者互动参与努力的‘共同结果或者后果。”社会管理创新迫切需要借鉴、消化、吸收“治理”理念，推动社会管理向现代社会治理转变。管理手段上，要坚持多管齐下和刚柔相济，注重依法管理和综合施治。社会管理的全过程、各领域必须坚持依法管理。另外还需要道德约束、舆论引导、心理疏导等手段的配合，以此来规范民众的行为、协调利益、化解社会矛盾。加强社会组织自身建设，大力培育社会组织的独立思想和公益精神，完善社会组织内部管理机制，增强社会组织服务工作方面的规范性，强化对社会组织治理活动的依法监管，使社会组织形成自我发展、自我管理、自我教育以及自我约束的运行机制，充分保证社会组织全面快速提高服务社会的能力。

5.2机制创新夯实法治

中共十八大提出，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，推进社会体制改革。社会体制改革的路径，重点在于“四个加快”：一是加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；二是加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系：三是加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；四是加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。这无疑是新时期加强和创新社会管理的指导思想。

第一，要进一步建立健全各级党委和政府的社会管理决策机制。完善党委和政府法律顾问制度，把合法性审查和集体讨论相结合，把公众参与与专家咨询相结合，把风险预估和风险处置相结合，完善决策程序，丰富决策内容，严格落实决策反馈和责任追究制度，实现党委和政府社会管理决策的科学化、民主化、法治化。第二，建立完善的群众诉求和利益表达机制，使得不同界别、不同阶层的社会群体特别是困难群体的权利能够通过多层次、多渠道的协商渠道得以及时实现，高度重视网络舆情和社会舆情的收集、分析、提炼和反馈，提高抵御和化解各种突发公共事件的能力。第三，进一步完善纠纷解决机制。构建和完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的大调解工作机制，善于运用教育、对话、协商、谈判等方式解决不同利益主体之间的矛盾和冲突。加强行业调解、社会组织调解，积极抓好基层矛盾纠纷调处、涉法涉诉信访化解、社会稳定风险评估、群体性事件预防处置等配套机制建设。

社会管理的目的，是根本上解决人民群众最关心最现实的利益问题，确保人民安居乐业、维护社会公平正义、保证社会秩序安宁有序和国家长治久安。只要始终以人民的利益为最高利益，给人民群众带来福祉，就一定能创造出充满生机活力的社会管理机制，确保社会长治久安，不断推动社会进步，在更大范围和更高层次上造福人民。

参考文献

[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学出版社.2000.

[2]胡启忠.契约正义论[M].北京：法律出版社，2007.

[3]何怀宏.契约伦理与社会正义[M].北京：中国人民大学出版社，1993.

[4][美]博登海默.法理学——法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京：中国政法大学出版社，2004.