我国农村金融改革发展研究

董剑飞

摘要：

改革开放以来我国农村金融改革大体上经历了三个阶段，每个阶段都有不同的重点和特色。通过总结我国农村金融改革进程，主要围绕政府与市场关系、存量和增量改革以及供给与需求来分析总结，并由此提出对我国未来农村金融改革的对策建议。

关键词：

农村金融改革；政府与市场；存量与增量

中图分类号：

F83

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）08013102

1我国农村金融改革进程概述

我国农村金融改革大致可以分为三个阶段，第一个阶段是1978年至1996年，这个时期基本确立了三足鼎立的农村金融组织体系，其它非正规金融的发展环境比较宽松，农业保险的发展走的是先扬后抑的路线。农村金融服务需求的不断扩大主要是因为我国农村经济的发展和农村经济体制改革释放出来的巨大能量。由此，我国高度集中的银行体系开始打破，有了专门为农村提供信贷金融服务的专业性银行。1979年，农村营业所和农村信用社就是在中国农业银行的组织和领导下建立起来的。1986年，农业银行的政策性业务开始占到一定比例，并开始发放贴息贷款。农业银行为支援农村经济的发展起了重要作用。但是早期的农业银行政策性贷款和商业性贷款集一体的行为直接导致银行资金运行混乱，这也就直接催生了农业发展银行，并拓展了银行业务范围，进行了商业化改革，全力支持农村金融的发展。1982年以后针对农村信用社官办色彩浓重的特点提出了应坚持合作金融组织的性质。1996年以后，随着农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，实现行社脱钩后，基本上形成了农村信用社、农业银行和农业发展银行三足鼎立的政策性金融组织架构。总体来看，这一时期政府对非正规金融保持的是比较宽松的政策。二十世纪八十年代的中央一号文件还多次提到过要适度发展农村民间信用和农村各项保险事业。当时农村合作基金会的建立以及农业保险迅速发展就是由此应运而生的。

第二阶段为1997年至2002年。农村金融机构还是三足鼎立结构，重点在于农村信用社的改革，与此同时，非正规金融的发展受限，农业保险业务开始逐渐萎缩。自行社脱离之后，农村信用社的发展成为农村金融体制改革的重点。主要是围绕农村信用社的合作体制，明确产权关系和管理责任，同时国务院要求改革要因地制宜以及分类指导。1997年，中央金融工作会议上明确提出为支持中小金融机构发展，促进地方经济繁荣，各国有商业银行收缩县及以下机构。在此政策的影响下，农业银行开始调整发展战略，收缩乡镇网点，积极巩固县城优势并大力开拓城区业务。而这个阶段的农业发展银行基本业务受到压缩，非正规金融机构也遭遇发展的寒冬，并于1999年开始了全国性的清理整顿工作。除此之外，此阶段国家基本没有出台农业保险发展的相关政策。

第三阶段为2003年以后至今，这一时期新的金融组织形式陆续出现，农业保险业进入了稳定发展时期，除了机构本身进行积极的改革外，许多政策开始关注配套机制的建设问题。2003年随着国家关于审核农村信用社改革文件的出台，新一轮农村信用社改革帷幕正式拉开，许多试点省份的省联社纷纷成立，农村商业银行和农村合作银行相继组建。截至2004年，农村信用社改革已经波及到21个省区。农业发展银行完成股份制改革并上市，支持三农发展业务不减。2006年，银监会还发文允许新设村镇银行、信用合作组织和专营贷款业务的全资子公司三种类型机构，可以说是自改革开放以来，力度最大最具开创性的金融新政，受此政策影响，全国新成立的小额贷款公司迅速增加。农业保险摆脱低迷状态，发展步伐稳健，进入稳定发展阶段。总体来说，这一阶段的国家出台的政策以农村金融相关配套机制体制建设为主，尝试探索建立政府支持、企业和银行多方参与的农村金融信贷担保机制，农村信贷和农业保险相结合的银保互动机制。积极提供良好的农村金融发展环境，加强农村金融发展监管，以更好的为三农发展服务。

2如何看待我国农村金融改革

其一，从改革开放至今三十多年来，我国农村金融改革总体更加注重的是机构改革而轻视体制建设。我国农村金融改革以存量金融机构改革为主，改革模式多采取一刀切形式，增量机构改革表现得既不突出也没有连续性，改革的进度更多的是停留在示例层面。很长时间来，这一做法都没有得到根本上的纠正。存量机构改革多局限在政策性业务和商业性业务在农村信用社、农业银行和农业发展银行三者之间的数量增减上。另一个显著特点就是无论怎么改革，都是局限在金融机构本身的改革或体制改革上。太过注重体制改革而忽视相关配套机制建设，一直是我国农村金融改革不足之处。但是随着市场化和商业化改革潮流，加快农村金融机构相关配套机制建设，积极改善农村金融生态环境是当下迫切需求。

其二，我国农村金融改革的进程中，市场化的进展过慢，受行政干预影响太深。改革开放以来，我国农村金融改革市场化的成果主要有，一是对农村金融市场准入逐渐得到放宽；二是适度放松了在涉农贷款方面的利率管制；三是对农村金融的政策扶持力度越来越大、方式越来越多。但是市场化也仅仅是一个大方向，实际的改革进程中行政干预的过多，一刀切等做法并不少见。所以，我国正规农村金融机构具有明显的亲政府性，正是行政干预过重，导致的后果就是国有商业银行呆账坏账不断增加。利率、汇率等至今并没有实现完全意义上的市场化。

其三，我国农村金融改革基本上是执行供给先行的理念。在这个理念的影响下，农村金融政策是以抑制供给为出发点，因此造成对多样化的农村金融需求因素关注不足。而在供给先行理念影响下，在农村金融改革中，简单粗暴的将金融理解为信贷。政府办金融是我国金融发展的特色之一，结果就是效率低、持续发展能力差和风险高。

3对我国农村金融改革的几点建议

第一，加快我国农村金融改革的顶层设计步伐。农村金融具有高成本、高风险和低收益的特点，这就决定了建立一个功能健全的农村金融体系不能仅仅依靠市场机制来自发形成。金融体系建立需要综合一个国家政治、经济、文化、社会、生态等多方面多角度综合性衡量，这就离不开国家战略层面的顶层设计。大体需要围绕三点来进行，一是完善我国农业立法和我国农村金融立法。不管是世界上美、法、日等发展资本主义国家还是巴西、印度、泰国等发展中国家，它们都有相当完善的农业和农村金融立法体系，并不断地根据农村社会经济发展的需要适时做出调整。二是要科学界定我国政府在农村金融发展中的作用。与城市金融处于强势地位不同，农村金融明显处在弱势，这就要求政府加大基础设施建设方面投资，来确保农村金融机构的设立和正常运行。政府投入是必要条件之一，但是政府需要转变的观念就是政府投入并不等于政府就可以完全控制农村金融机构的日常经常管理。相反，政府应该“少管”和“放开”，简言之，政府是“掌舵人”，非“划桨人”。政府应减少对农村金融机构的行政干预，扩大农村金融机构的自主决定权，并实事求是、因地制宜的调整金融机构的业务范围。最后是要制定农村金融机构的发展规划和战略。要把我国农村金融机构发展和改革纳入到我国工业化进程，国家经济战略转型等大背景中去。

第二，建立城乡统筹发展的农村金融体系。建立城乡统筹发展的体系原因主要在于长期以来我国城乡二元经济结构的弊病，城乡分割、城乡差距不断扩大，三农问题愈加突出。但是农村金融发展绝不是化解这类问题的唯一之策。农村金融发展关系到农民收入增加、农业发展和农村繁荣，但是绝不是简单的一种支持与被支持的关系。为此，解决办法就是要统筹城乡发展，以经济发展方式为主线，将缩小城乡差距作为未来经济增长工作的重点。加快实施城镇化进程，让更多的农村劳动力可以到城镇中去，实现城乡资源、要素互通。

第三，农村金融改革必须存量和增量协调推进。相对于正规金融体系来说，主要是要继续优化存量改革，细化增量改革。在风险可控的范围内，适度加快增量改革的步伐，适度加大改革的力度。对于非正规金融体系来说，适宜采取的策略宜疏不宜堵。存量改革的思路可以从以下三个方面来展开，其一是把银行、债券、保险、证券等都纳入到农村金融供给体系中去，纳入城乡发展的统筹范畴中去。其二是国家在农村金融银行机构发展上要有科学、准确、明确的定位。其三是要加强农村金融机构本身的建设和发展。比如加大治理建设，提升管理水平，提高可持续发展能力。在增量改革中，为解决农村金融发展缺陷，重点在于批量培育村镇银行这类新型的农村金融机构为主。进一步细化准入政策，尽可能降低准入门槛，这样一来，可以调动民间资本的积极性。在横向上，增量也不仅仅针对正规金融，非正规金融也可以作为延伸的领域，比如私人钱庄。在民间借贷运转、民间资本如何参与新型农村金融机构建设等方面都需要不断深化改革。

第四，宏观上，我国农村金融改革的成功离不开良好的金融生态环境。众所周知，良好的金融生态环境是农村金融健康发展的重要基础和必备条件。从国际经验来看，围绕农村金融的发展，许多国家都高度重视农村金融生态环境建设，积极支持农业生产发展，并加强金融风险防控，为农村金融发展创造积极良好的条件。其一是为给农业提供系列的配套性支持，不少国家政府是积极整合生产、贸易、流通、科技等资源，以形成合力来保障农业产业的发展壮大，为农村金融发展赢得良好的生态环境。其二是为降低农业贷款风险，建立现代化的农业保险制度。比如巴西就建立了央行独家投资经营的农业保险公司，保险范围非常广泛。其三是建立农村金融的信贷担保体系。一般来说，政府可以自建或合建一批担保公司来为农村金融提供担保，主要目的在于减少涉农银行的贷款风险。比如日本就有合建的农林渔业信用基金，法国为了支持农贷直接提供农副产品的收购资金，直接通过地方农业局来担保。

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