美国联邦政府中长期预算运行机制及对我国的启示

许云霄

(北京大学经济学院，北京 100871)

·经济与管理研究·

美国联邦政府中长期预算运行机制及对我国的启示

许云霄

(北京大学经济学院，北京 100871)

美国作为一个联邦制国家，联邦政府、州政府和地方政府每个财政年度均会独立编制本级财政预算报告，经过本级议会讨论通过后实行。在预算报告中，联邦政府每财年的预算报告中会对中期和长期预算内容进行详细分析。通过美国的发展经验可以看到，中长期预算有利于克服年度预算中的短视行为，有利于优化政府财政宏观调控职能。中国必须开始制定并实践中长期预算和财政中期计划，对于缓解中国的顺周期财政支出，实现逆周期调控具有重要的意义。

美国联邦政府;中长期预算;运行机制;启示

一、美国联邦政府中长期预算报告简介

美国联邦政府中长期预算报告并不是一份单独报告，而是包含在每财年联邦政府的财政预算草案中，说明联邦政府的中长期规划并对各项政府财务状况进行中长期预测，基于预测对政府政策进行适度调整。除政府预算草案外，OMB发布的“联邦政府预算分析卷”和CBO发布的“长期预算概览”也与联邦政府的中长期预算密切相关。

(一)联邦政府财政预算草案

美国联邦政府财政预算草案由预算管理局(OMB)编制，总统必须在财政年度开始当年二月的第一个星期一之前，向国会提交签署后的新财年联邦预算草案。

美国联邦政府新财年预算，主要为支出预算，包括联邦各部门、重大项目支出预计及政府财务相关统计表汇总。为便于分析和比较，本文选择美国联邦政府最新的2016财年预算草案作为主要分析对象，并在不同时期预算报告对比部分选择1996年、1997年、2006年三年的联邦政府财政预算作为对比。

(二)联邦政府预算分析卷①资料来源:the White House，https://www．whitehouse．gov/omb/budget/Analytical_Perspectives

“联邦政府预算分析卷”一般由预算管理局(OMB)每年二月发布。作为编制支出预算的主要机构，OMB在每年预算草案提交国会审批后，会再发布一份“联邦政府预算分析卷”，随年度预算中的一些重点领域进行更为详细的陈述分析，并对预算草案中涉及的一些数据进行进一步解释。该报告包括经济和会计不同视角的分析内容，如联邦政府收入信息、联邦政府支出分析、联邦政府借款和负债情况相关信息、当前政府服务的相关预估数据、编制联邦政府预算草案涉及的技术手段等。同时，OMB会在该报告中详细阐述编制联邦政府预算草案涉及的相关经济假设前提，并出具根据部门、功能、细分功能、项目等不同分类方式分类的政府财政状况数据表。其中，报告的“长期预算概览”章节专门分析联邦政府中长期预算，阐述主要项目中长期预算规划、政府相关财政改革时间表、联邦政府在中长期预算区间内可能面临的财政问题等内容。为便于分析，本文以2016财年最新的“联邦预算分析卷”为代表进行研究分析。

(三)长期预算概览①资料来源:Congressional Budget Office，http://www．cbo．gov/topics/budget/long－term－budget－analysis

“长期预算概览”一般由国会预算办公室(CBO)于每年七月发布(目前更新至2014财年)。CBO发布的“长期预算概览”一般会将预算报告草案中中长期预算的时限进一步延长，由政府预算报告草案的10年延长至25年和75年，在更长的时期内对各项目的预算情况进行分析，并基于经济预测评估长期经济形势对联邦政府预算产生的可能影响。为便于分析，本文选择2014财年“长期预算概览”为代表进行研究分析。

二、美国联邦政府中长期预算报告结构及特点分析

(一)美国联邦政府预算草案中中长期预算内容分析

在美国联邦政府2016财年的预算报告中，与中长期规划相关的重点集中在两个部分。首先是在前六部分内容中，在对一些重点项目2016财年的预算进行报告后，提出该项目在2016－2025年的中长期发展目标。例如，在“为美国的未来投资”部分，就部分地列示了美国交通基础设施的长期投资计划，提出了一项为期6年，总投资额为4780亿美元的美国地面交通基础设施建设改善方案，并简单介绍了该方案实施的背景、目标、主要涉及的改善内容等。同样，在这部分预算草案中，也提出了加强残疾人社会保障服务的预算方案，说明了据测算目前美国社会保障基金到2033年之前可以满足社保资金需求，并提出为实现提高残疾人社会保障服务的目标，在十年期预算窗口内联邦政府的相关收入增长及可能措施。同样，在“面向未来的政府”中，也涉及到了美国食品、药品监管体系新的分支机构HHS的中长期发展目标，以及支持科学、数学、技术、工程发展的五年期规划项目。

另一部分中长期预算集中在预算草案的最后一部分“报表概述”，共有13章报表，以数字形式详细说明了美国联邦政府在2016－2025十年中长期预算期间各项财政状况预测:②资料来源:Fiscal Year 2016 Budget of the U．SGovernment

1．表1“预算总表”(Table S－1)。“预算总表”从宏观的角度列出了2016－2025财年联邦财政预算的核心数据，包括GDP、联邦政府收支、赤字额度、政府债务构成以及以GDP百分比形式列示的上述数据。从表中数据可以看出，2016财年预计国内GDP为188190亿美元，联邦政府预计收入35250亿美元，预计支出39990亿美元，财政赤字4740亿美元，占GDP2．5%。到2025财年，国内GDP预计为278080亿美元，联邦政府预计收入54780亿美元，预计支出61650亿美元，财政赤字6870亿美元，占GDP2．5%。2016－2020财年联邦政府预计共存在财政赤字24880亿美元，2016－2025财年预计共存在财政赤字56740亿美元，分别占GDP的2．4%和2．5%。可以看出，在2016财年的十年预测窗口期内，美国联邦政府的财政赤字始终存在且有所提高，但占GDP总量的比重保持在2．5%比较稳定的水平，没有超过3%的警戒线。这符合预算草案前文中涉及的关于控制政府开支和赤字的相关要求。

2．表2“预算草案对于降低财政赤字的影响”③因篇幅所限，有兴趣的读者请参阅Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P92－93或与作者联系。以下多处表格同此。和表3“2016－2025财年累计赤字削减额”——中长期预算赤字的削减问题。①参阅Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P94－95从预算总表中可以看出，财政赤字是中长期美国联邦政府仍然需要面对的一个问题，这一点在联邦政府中长期预算报告草案中也得到了重视和体现。表2、表3分别在预算总表的基础上，从分项和累计两个角度列示了2016财年预算草案对中长期预算中赤字削减的作用及不同项目预计的赤字削减额。由于表格数据庞杂，这里仅选取部分内容举例说明。如，表2第一项为对于工作家庭税收及投资改革对财政赤字的影响。在中长期，对中产阶级税收改革，对中低收入家庭育儿支出的补助以及和州政府共同提供的免费教育支出这三个项目在中长期增加了政府财政赤字，而其他税收改革项目则有助于减少财政赤字，并预计了每年该项目总体对财政赤字的影响。在表3中则以2016－2025财年累计数的形式体现了各项赤字削减计划在中长期十年预测窗口期内对联邦政府财政赤字的影响。

3．表4“分类调整后的基线”。表4分类列示了调整后的各项政府收支基准线。

4．表5“分类预算草案”、表6“以GDP百分比列示的分类预算草案”、②参阅Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P100－101表7“经过人口调整和通货膨胀调整后的分类预算草案”。③参阅Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P102表5－7表格以分类预算的实际额度、各类预算占GDP的百分比以及人口和通胀调整三种不同形式列示了中长期联邦预算草案。这三张表格格式一致，均分为支出、收入、财政赤字和备忘录等四个部分。其中，在支出统计时，没有采用分具体支出项目列出支出的方式，而是将联邦政府中长期预算支出分为自由裁量支出和强制性支出两部分，强制性支出部分又包括社会保障、Medicare、Medicaid、移民改革和其他制定支出等项目，政府收入为各项税收收入，财政赤字部分包括初始额和预算赤字。表6、7在表5预算额的基础上又进一步做了处理和调整，其中表6为将预计额转化为占当年预计GDP的比例，而表7则通过前文所提到的人口统计学和经济预测相关技术，基于现行经济数据对预测人口增长率、通货膨胀率进行预测，从而对中长期预算初始额进行调整，提高了中长期预算的准确性。

5．表8“平衡预算和控制紧急赤字行动基线与调整后基线的差距”。①参阅Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P111表8列出了平衡预算和控制紧急赤字行动中规定的各项措施基准线与调整后基准线存在的差距，并分2016－2020财年和2016－2025财年中期、长期给出了汇总值。

6．表9“定向开支及相关收入草案”。②参阅Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P112－131表9部分为整个表格概览中篇幅最长的部分，整个表格共26页，分农业、教育、医疗服务等不同方面，详细说明了联邦政府在2016－2025财年内每个领域主要项目对财政赤字的影响。联邦政府在提供这部分预算信息时，并没有列示实际测算额，而是每个项目会增加或减少财政赤字的额度。并分2016－2020财年、2016－2025财年中期、长期两个时间段列出汇总额度。

7．表10“分类的自由支配资金数额”、③参阅Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P132－133表11“分部门的自由支配资金额度关于联邦政府中长期自由裁量资金”。④参阅Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P134－136表10、表11部分主要提供了联邦政府中长期自由支配资金的相关预算，它们分别从分项和分部门两个角度列示，均列出了2014财年的实际发生数，2015财年的批准数，2016财年即后续中长期的预计数。值得一提的是，在分部门自由支配资金中，除美国国防部、农业部、财政部等部门外，还包括退伍军人管理局、国家自然科学基金、小型企业管理局等各机构。

8．表12“经济预测”、⑤参阅Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P137表13“政府财务、债务状况”⑥参阅Fiscal Year 2016 Budget of US．Government，P138－139——美国中长期经济预测及联邦政府中长期财政状况预测。表12和表13作为2016财年联邦预算草案的最后两部分，主要是关于美国经济形势和联邦政府财政情况的预测分析。经济预测包括名义GDP、实际GDP，CPI变化比例、利率、失业率等反映美国宏观经济状况的基本指标，这些经济指标是2016财年进行此后十年期中长期联邦政府预算预测的经济基本面。从数据上看，美国2016－2025财年间经济基本保持在比较稳定的状态，GDP增长率在2%－3%，CPI变化比例稳定在2．3%左右，失业率维持在5%上下，这也是此前各联邦政府收支项目预测的基础。

整个预算草案最后部分是对联邦政府财务状况及债务状况的分析，包括2014财年的实际发生数和2015－2025财年的估计数。美国联邦政府在中长期预算草案中，对政府财政状况有很详细的列述。主要是联邦政府预算存在的财政赤字，包括初始额及占GDP的比例，2014年这一比例为2．8%，在预测期内，除2015财年该比例为3．2%外，其他年份均在2．3%－2．6%之间。具体到政府债务，公众持有的债务，政府账户持有的债务，未偿还债务等，总体比例超过GDP的60%，但在2016－2025财年的预测窗口期内呈现持续下降的趋势，从2016财年66．5%的预测值下降到了2025财年的63．7%。

(三)美国联邦政府中长期预算特点分析

通过前文对美国联邦政府预算及其中长期预算结构、内容的介绍可以看出，美国联邦政府的中长期预算具有两个重要特点，其一中长期预算与中长期规划是合一的;其二相关预测数据是基于众多经济预算的软性数据。首先，美国联邦政府的没有单独的中长期规划，其中长期预算是一种规划性质的，仅对联邦政府在十年中长期预算区间内对重要项目的投资进度及项目发展时间表进行报告，不会对每个项目进行精确的预算拨款时间表报告。其次，中长期预算中对联邦政府财务状况的各项数据，往往是根据已有的统计数据和部门报告，确定人口增长率、劳动力增长率等数值，进而对十年期窗口GDP增长率、政府收支增长率等指标进行预测，因此这些预测数据实际上是软性的，仅能为政府在制定中长期政策时提供财政状况参考，具体收支情况仍需依据在政策制定年度的实际经济形势确定。

三、“联邦政府预算分析卷”、“长期预算概览”与中长期预算

OMB发布的“联邦政府预算分析卷”中“长期预算概览”章节与CBO发布的“长期预算概览”两份报告是美国对联邦政府中长期预算进行评估、分析最为重要的资料，这两份报告均针对当年度联邦政府预算中的中长期规划部分进行评估分析，但分析视角和侧重点有所不同。与“长期预算概览”相比，“联邦政府预算分析卷”的综合性更强，它不仅对长期预算进行分析，而且对经济形势、政府财政状况、管理状况、预算程序、特殊问题等方面均进行分析和评估。而“长期预算概览”仅针对当年预算中涉及的中长期预算，分章节对中长期联邦政府预算涉及的环节、项目进行详细的评论分析，并将预算方案中十年期中长期规划窗口进一步拓展到25年期、75年期，进行更长期的预算规划。

“联邦政府预算分析卷”与“长期预算概览”对联邦政府中长期预算的影响。

“联邦政府预算分析卷”中关于联邦政府中长期预算的分析集中在正文第二部分“经济和预算分析”中的“长期预算概览”部分。在2016财年的“联邦政府预算分析卷”中，采取的是总体形势分析和项目分析相结合的方式，首先进行了2008年经济危机以后美国经济状况的分析，评估了联邦政府现行政策下各项目长期可能的运行状况并对可能产生的问题进行了分析，提出此后十年间美国婴儿潮一代退休给美国医疗体系、社保体系可能带来的进一步压力。在此基础上，分析报告对政府财政赤字和其他在本财年预算报告中有所涉及的美国联邦政府中长期项目包括医保体系、移民增长、人口结构变动等进行了进一步的技术预测。

相比较而言，CBO的“长期预算概览”则更为详细，2014财年的“长期预算概览”正文部分共133页、七章，详细分析了联邦政府长期预算的概况、医疗保障项目的长期概况、社会安全项目的长期概况、联邦政府无息支出的长期概况、联邦政府收入的长期概况、经济政策对经济和预算的影响和长期预算的不确定性。正如前文所述，CBO在进行中长期预算分析时，除了结合当前经济形势分析预算报告中的十年期预测值是否符合经济趋势，还会将预测期延长至25年，并基于25年期的预期为政策执行的时间和规模提供相关分析建议。例如，CBO在分析减少财政赤字的政策时，就分别以2015年、2020年和2025年三个时间点作为政策开始的时间，测算到2039年债务占GDP比例的水平，不同政策执行时间对政府收入增加、支出削减总和占GDP比例的影响。最终的结果是，如果政策从2015年开始执行，这一比例为2．6%，如果从2020年开始执行，则为3．2%，而如果推迟到2025年才开始执行，这一比例将高达4．3%。此外，在每年的“长期预算概览”中，CBO都会公布其用于“长期预算概览”中测算出来的美国移民增长率、总和生育率、残疾人口比例等美国社会、经济数据，并详细解释分析预测时所选择的GDP增长率、利率等数据数值和原因。在“长期预算概览”的最后，CBO还会提供一个预测期长达75年的长期联邦预算测算，对更长期内美国经济、社会变化进行分析，为次年联邦预算草案的编制及中长期政策的调整提供资料。

四、不同时期的美国联邦政府中长期预算报告对比

联邦政府中长期预算的时限并非固定不变，自20世纪90年代起，历任总统在制定中长期预算时，既有选择制定4年期中期预算，也有总统选择制定10年期预算。1997年以前，联邦政府中长期预算为4年期预算，即对之后四个财政年度的预算进行预测。1996年中开始，CBO开始尝试对10年期政府预算进行预测，1997财年预算报告采用了5年预测期，但1998年起又重新调整为4年期中长期预算，在布什总统执政期间也一直编制4年期中长期预算。直至奥巴马当选总统后，在其首个预算报告“新时代的责任:重塑美国誓言”(A New Era of Responsibility，Renewing America’s Promise)中，重新开始制定十年期中长期预算并延续至今。一般而言，更长期的中长期预算一般意味着政府更注重财政政策的长期影响，不希望所制定的财政政策仅局限于满足近期的优先事项和相关需求，而在中长期经济形势发生变化时无法进行必要的调整。在此以1996财年、1997财年、2006财年和2016财年四份联邦政府预算作为代表，对不同中长期预算时期的预算报告进行对比分析:

1996 财年和1997财年均为克林顿总统执政时期，在1996财年联邦政府预算中，也分为“让国民分享经济发展成果”、“创造更多的就业机会”等部分，但除“报表概览”部分提供了之后四个财政年度的中长期预测数据外，文字部分基本不涉及各项目的中长期规划和预算，一般为基于1993、1994和1995财年各项目实际支出情况，提出1996财年的预算额度，仅在极少数项目如学生贷款项目中，介绍了该项目的中长期影响，即直接贷款项目全面实施后1996—2000财年学生、家庭和学校负担将共计减少52亿美元。1997财年预算报告中，出现了为实现到2012财年达到预算平衡的目标，联邦政府的各项政策措施，开始出现一些基于中长期政策目标的预算规划。2006财年为布什总统执政时期，由于该年度财政预算在对每个项目的介绍后会附有相关数据表格，中长期数据会体现在表格中，在政府财政赤字部分，该年度财政报告还分1年期、2年期、3年期和4年期不同时期汇总了预计财政赤字与实际财政赤字间的差额。最新的2016财年预算报告草案已经在前文中进行了较为详细的分析，在预算报告中，对更多的项目进行了中长期规划分析并提出了中长期目标。

在这四份联邦政府预算报告“报表概览”部分，虽然时期不同，其总体格式是一致的，以表格形式对政府收支、债务状况等各项财务指标进行列示，不同之处仅在于预测时间为4年期、5年期或10年期。

五、总结及启示

从对美国联邦政府中长期预算时限、内容及后续评估分析工作的分析可以看出，美国对于联邦政府中长期预算的制定，已经形成了一个严密的、环环相扣的完整体系。从中长期预算制定、审批到后续的分析评估，时间跨度长且参与机构众多，并通过多个第三方机构的监督和评估尽可能提高中长期预算的合理性和科学性，减少预测偏差。与短期预算相比，中长期预算不仅预测联邦政府相关政策的实施环境，而且预测了政策时候后对经济、社会的长期影响，对政策制定意义重大。同时，10年期、25年期甚至75年期的中长期预算预测，会使得政府政策目标更为长远，避免短视和过于激进的短期政策目标。但同样值得注意的是，由于美国政治体制和预算过程的特点，联邦政府的预算草案首先需要满足预算程序和相关政治过程的要求，因此并不一定实现经济效率的最大化，而是综合效率、公平，对各方面的一种平衡。

通过美国的发展经验可以看到，中长期预算有利于克服年度预算中的短视行为，有利于优化政府财政宏观调控职能。财政政策设计的核心内容逆周期宏观调控，现实运行的财政政策有时很实现相应的调控效果。在采用标准现代时间序列分析的文献中，财政政策在发展中国家呈现顺周期和在发达国家呈现非周期的主要原因，应归结为是否存在一个明确的结构预算制度或者中长期预算制度。中国必须开始制定并实践中长期预算和财政中期计划，对于缓解中国的顺周期财政支出，实现逆周期调控具有重要的意义。

(责任编辑:栾晓平)

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1003－4145［2015］11－0175－06

2015－09－29

许云霄，女，北京大学经济学院副教授。