浅谈西方警务改革对当前我国公安基层基础工作的启示

□李 程

(温岭市公安局，浙江 温岭 317500)

改革开放以来，我国公安机关对外交流日益频繁，世界警务发展趋势对我国公安工作不断产生着积极而深远的影响，我国公安工作也在不断革新中取得了长足的发展。党的十八届三中全会提出“要创新社会治理，提高社会治理水平”，这对当前公安工作提出了新的更高要求。古人云：“以史为镜，可以知兴替。”全面深入研究西方警务改革历程，认真总结其经验教训，这对于准确把握世界警务发展趋势，提升我国公安基层基础工作水平有着十分重要的意义。笔者结合公安基层工作实际，试就西方警务改革历程对当前我国公安基层基础工作的借鉴与启示，浅谈个人的拙见。

一、西方警务改革历程简述

（一）第一次警务革命：警察职业化（1829年至19世纪末）。1829年，英国国会通过了内政大臣罗伯特·比尔创建新警察制度的议案《大伦敦警察法》，使得警察与军队相脱离，成为一支专职的、以警察工作为职业的非专业武装性质的力量，创建了西方警察史研究公认的世界上最早的正式警察。罗伯特·比尔制定了建警12条原则，强调犯罪预防，重视警民关系，要求实行军事化管理，规范上岗前培训。至此，“警察”作为一种职业开始在社会生活和国家管理中崭露头角。

（二）第二次警务革命：警察专业化（19世纪末至20世纪30年代）。美国警长协会主席理查德·西尔威斯提出了警察专业化运动，其核心是职能定位、权力使用、岗位培训和内部管理专业化，警察脱离地方势力影响，只对法律负责，使警察成为一支独立的、高效率的队伍。这是新警察独立与成熟的标志。

（三）第三次警务革命：警察现代化（20世纪30年代至70年代）。随着现代信息技术的不断发展，这一阶段，西方主要国家警察逐步完成了现代化建设，引入车辆巡逻、电子信息化指挥、电子计算机联网等手段，实现了“四个现代化”:车巡代替步巡、通讯现代化、计算机革命、个人装备现代化。这一时期，警察的狭义概念，即“打击犯罪的战士”走向鼎盛。

（四）第四次警务革命：社区警务（20世纪70代至今）。欧美社区警务战略之父——英国警察学家约翰·安德逊提出社区警务理论，世界各国均开始倡导和实行社区警务，各国警察普遍认为“社区”是遏制犯罪、控制和引导潜在犯罪分子的最佳切入点，社区成为整个警务工作的有效抓手。这一时期，警察的社会公仆角色重新占领上风。

二、西方警务改革的路径浅析

（一）打击犯罪走向极致后回归打防并重。20世纪70年代，二战后英美经济持续数十年的快速增长逐渐放缓，通货膨胀难以抑制，同时，战后一代青年开始成长，物质生活的极大丰富使得很多青年迷失自我，道德标准不断受到冲击，以“奇装异服、毒品、摇滚乐”为主要元素的“嬉皮士”文化开始流行，犯罪率居高不下，尽管警察成为“武装到牙齿”的打击犯罪的“机器人”，但仍然打不胜打。公众也发出了“要传统更夫，不要机器人”的呼声。所谓“更夫”，就是在家门口提醒你锁好门窗的人，而“机器人”则被用来比喻“武装到牙齿的警察”。在这样的背景下，社区警务理论开始出现，其原理是产生犯罪的根源在社区，抑制犯罪的重点也在社区，要在打击犯罪的同时更加注重犯罪预防，加强警民沟通，这恰巧回归了罗伯特·比尔最初制定的建警12条原则。

（二）被动反应走向极致后回归主动警务。随着车巡代替步巡、通讯现代化和计算机革命，西方国家警察将快速反应发挥到了极致。20世纪80年代，日本东京都警视厅甚至规定接到报警电话后赶到现场的时间不得超过4分钟，成为世界之最。但是，这种“消防队”式的警务得不到公众的肯定，甚至还有一个顺口溜“平时看不见，电话来呼唤。来时急如火，回去一溜烟”。被动反应警务改革实施后，警察与公众的距离越来越远，只有在报案的时候才能接触。同时，也带来了极大的警务负担。为此，社区警务理论出现后，西方各国开始由被动反应转向主动预防，邻里守望等措施不断地被人们提出。

（三）单打独斗走向极致后回归多元联合。这里的警务主体有两个层面：在宏观层面上，西方警察的警务专业化一度只强调警察的作用，警察机关人、财、物高速增长，警察的数量曾经一度与发案率保持同比协调。但20世纪六七十年代以来，迅猛的高发案和经济低潮改变了这一状况，警察开始更多地寻求公众的帮助，同时，以私人保安为代表的第三方警务也得到迅猛发展；在警察机构层面，以英美国家为代表的地区自治式警察一度得到高速发展，但随着跨区域犯罪、恐怖主义活动的增长，地区间的联合不断地受到重视。“9·11”事件后，美国警界将各地区警察部门以及情报部门之间情报共享不畅归结为事件发生的重要原因，并加强了相关的合作。

（四）客观指标走向极致后回归综合评估。西方警察对警务运行效果的评价，由单纯追求发案率、破案率、反应时间等客观指标，回归重视社会的反应，关注自身在群众中的口碑。警察部门对于发案率等客观指标的认识也在不断变化。如：美国“全国发案被害人问卷调查”和英国“不列颠发案问卷调查”，每年均对5万名以上公众进行问卷调查，统计显示所有案件的报案率只有41%左右，其中社会风气较差的社区报案率只有32%，情节显著轻微、无损失、认为警方将无所作为成为公众不报案最主要的理由。因此，他们认为，统计发案率对于反映社会治安状况的作用有限，甚至一定程度上会变相助长数据造假。现在，英美等国开始以多种指标综合评价警察的工作，除客观指标外，公众评价指标所占的比重越来越高，包括被害人调查、安全感调查、满意度调查、对警察工作重点的评价等。

三、西方警务改革对当前我国公安机关基层基础工作的启示

（一）重视基层基础的相关做法值得进一步借鉴吸收。警察现代化运动一度创造了打击犯罪的神话，但20世纪70年代，英美等西方发达国家普遍进入社会变革期和矛盾凸显期后，呈现出对违法犯罪打不胜打的局面。社区警务的出现就是要让树根扎得更深更牢，重视基层基础，主动把握和消除犯罪根源，其中的一些做法值得我国进一步借鉴吸收。

1.警力硬性保障。西方国家在基础工作人、财、物保障方面，主要是通过建立扁平化指挥体系、设立包含多警种功能的巡警等方式，确保社区民警数量，同时，在挤压接处警所占用的工作时间方面做文章。如美国一些地区警察局采用的计算机辅助调动系统接到报警后，会通过综合分析当前报警类型、历史报警数量和区域安全情况等因素，列出警情优先级别，对应不同的响应时间，延长非紧急警情的出警时间，甚至一些警察局仅采用电话回访的方式处理非紧急警情。从我国来看，公安基层基础工作一直以来得到各级领导的高度重视，各级公安机关相继出台相关文件，在人、财、物保障及运行机制方面作出明确规定。但是，面对大量的考核任务和硬性指标，警察的主要精力不得不投放在打击等工作上，当专项打击任务较重时，一些专职社区民警不得不承担打击任务。如果民警工作经验不足，不能很好地统筹兼顾的话，将面临较大的职业风险。社区警务工作开展得好坏，更多依赖于民警自身的工作意愿和工作能力。因此，进一步建立健全警力硬性保障机制，保障社区民警数量、工作时间和硬件设备，以及通过畅通上升渠道、提升福利待遇等手段，营造栓心留人的良好氛围显得十分必要。

2.注重犯罪预防。20世纪70年代以来，美国“全国发案被害人问卷调查”和英国“不列颠发案问卷调查”显示，所有案件的报案率只有41%左右（详见表1），警方受理登记率在70%左右，破案率为25%-30%，起诉率为50%左右。也就是说，1000起发案中，群众报案410起，警方受理287起，破案75起，起诉37起，最终被判处徒刑以上刑罚的只有4人（详见表2）。这就是著名的犯罪漏斗理论，表明打击工作在解决整体犯罪问题上效率低下，大量工作只能在漏斗底部开展，对于顶部的大量犯罪无能为力。因此，以犯罪预防为主要内容的社区警务得以快速发展，并将主动防范放在重要位置。从当前我国公安基层实际来看，打击工作因为指标压力往往更受重视，如何进一步加大防范投入，构建科学性、系统性和实践性较强的犯罪预防体系，值得进一步重视和研究。

表1 美英几类犯罪行为的报案率①

表2 犯罪漏斗②

3.人群再组织化。在具体的防范措施上，西方警察学界认为，一个地区违法犯罪活动集中出现，主要是由于人与人之间明显缺乏社会纽带，缺乏非正式的社会控制来控制个人，并把这个现象称为“社会无组织化”。针对这一现象，西方社区警务开展了邻里守望、组建黑人等少数族裔人群论坛、鼓励社区组织发展等工作。其中社区组织项目的主要内容，是由社区市民出资或担当志愿者成立社区组织，自主解决社区内犯罪等问题，政府则在税收、补助等方面予以倾斜。这些社会“再组织化”工作与当前我国公安机关开展的相关工作不谋而合。如温岭市城东街道以村（社区）为单位对流动人口进行实地排查，划出若干新市民小组，推评出素质好、威望高的外地人员担任新市民组长，再从新市民组长中推荐一名为“新居民办公室”主任兼任本村村长助理，对流动人口进行“再组织化”；又如温岭市公安局泽国派出所积极引导辖区丹崖、水仓等工业园区企业自愿组成工业园区综治协会，分别缴纳相关费用，并由政府进行一定的补助，筹集资金专项用于综治建设，并由协会对资金使用进行统一的监督管理，组建了一支由30名巡逻队员组成的专业巡防队伍，协助民警定期带领巡防队伍在园区内开展治安巡逻等工作，切实提升辖区治安防范能力。在“再组织化”的工作方式方面，我国与西方警察有着不谋而合的地方，也为解决基层突出治安问题提供了路径。

（二）必须加强基础信息化建设。随着经济社会的不断发展，违法犯罪活动呈现多样化、复杂化的发展趋势。西方国家通过树立情报主导警务理念，着力破解信息系统多、资源共享差、应用效率低等瓶颈性问题，切实提升整体警务效能和应对极端暴力犯罪的能力，其中的一些做法值得我国进一步借鉴和吸收。

1.优化信息采集。从当前公安基层实际来看，基础信息采集力量大量投入于流动人口、出租房屋信息采集和派出所消防监督工作，承担其余信息采集工作的精力有限，需要进一步优化信息采集，实现效能最大化。在信息采集的方式上，可以借鉴西方警界与谷歌等相关企业合作开展平台开发、信息采集的方式，增加信息采集社会化的比重。一些常规信息可以交由社会采集，将有限的警力投入到更为重要、专业以及涉密信息的采集工作中去，减轻基层信息采集负担，提升采集的质量。在信息采集的内容上，要进一步理清实战需求，列出采集信息的优先级，逐步推进。如常住人口实际居住地、工作单位、非同户人员亲属关系等信息，在维稳和打击工作中均能发挥重要作用，需要优先采集。

2.深化信息共享。“9·11”事件发生后，美国警界指出“情报共享不足、警界和情报界等级制度、过度限制警方获取信息的法律政策”成为关键问题，911独立调查委员会痛惜地指出，“恐怖袭击之前，联邦调查局信息员无法访问本组织内的信息，其信息系统如此差劲，以至于信息的获得很大程度依赖于个人关系”。为此，美国政府通过加强和完善反恐立法，增强警察获得情报信息的权力，并通过建立国家情报模式协调全国18000多个警察机构掌握的情报。近年来，我国相继发生多起恐怖袭击事件，深化基础信息化模式，不仅将为反恐工作提供有力帮助，更将为破解当前公安基层基础工作困局提供一条转型升级之路。从当前基层公安实际来看，信息研判应用权限不足、共享程度不高等依然是主要问题。因此，要吸取美国警界反恐工作的教训，进一步强化信息化建设。在研判应用环节，要建立适合实际应用的综合操作规范，在安全规范的前提下，最大限度延伸使用权限、破除信息壁垒，提高单一信息转化为信息链或线索的成功率，提高情报信息应用的质量和效能。

3.坚持情报主导。西方警界认为，情报主导警务是一个全方位的犯罪治理模式，作为基层社区警察，主要是通过情报信息分析研判，开展大量实证研究，指导基层防范实务。1972年以来，美国各地警察局和科研机构开展了单人巡逻与双人巡逻对比、犯罪恐惧研究、便衣力量巡逻等33次较为著名的情报实证研究（详见表3），大量运用情报研判、问卷调查、数据分析等方式。如美国纽瓦克市警方花费1年时间，在辖区内不同地区采用3种步巡方式：一是保持原有步巡人数不变；二是增加2至3倍的步巡人数；三是减少步巡或不步巡。得出的结论是：步行巡逻对严重犯罪的发案影响细微，但是能大幅影响群众安全感。由此，20世纪70年代至80年代，步行巡逻在美国更加流行。在实证研究的基础上，美国警方还将研究和实践的情报产品统一收集，设立可公开访问的案例库（美国问题导向警务中心：www.popcenter.org）等，提升了基层社区管控整体水平。从当前我国基层公安机关现状来看，情报信息主导社会面管控工作的方式还比较粗放，往往单纯停留在发案统计上，对警务工作的有效性分析不多。基层民警虽然也做了大量的工作，创造了很多好的经验和做法，但调查研究和经验总结的氛围仍然较为薄弱，影响了基层警务工作的整体效率。美国实证研究加经验评估的做法，值得我国基层公安机关在实际工作中进一步深化。

表3 美国警察研究和试验（部分）③

（三）科学考核测评的相关做法值得进一步借鉴和吸收。随着西方社区警务的不断发展，群众安全感、满意度等综合考评指标在整体评估中所占的比重也逐渐提升。在具体的测评过程中，西方警察部门往往更多地选择与相关科研机构或调查机构合作，制定科学的调查计划。如美国劳伦斯市警察局与相关调查机构合作，设计街区恐惧指数调查公式为：（恐惧指数提高人数×5+恐惧指数不变人数×3+恐惧指数减少人数×0）/总人数。④这个公式可以反映民众恐惧指数的变化，当调查值小于3时，表明群众恐惧指数在下降。

从我国基层公安机关考评来看，安全感、满意度测评所占的比重同样越来越大。各地公安机关通过问卷调查、电话回访等方式开展测评，运行方式比较成熟，但是存在抽样数量不能满足精度要求这一问题。各地公安机关对安全感、满意度测评的精度要求往往很高，通常每个百分点都对应不同的考核结果，但受经费成本等因素限制，抽样调查的样本数量往往偏少。根据统计学理论，在大样本简单随机抽样中（安全感、满意度测评即是这种抽样调查），要想结果精度在1%以内，需要抽查数千个样本。因此，有必要在限制样本数量的同时，提升调查精度。在样本数量一定的情况下，调查最大允许误差越大、抽样层次越丰富，准确率越高。⑤因此，在实际测评中，可以考虑以“优、良、中、差”的方式分段使用测评结果（如满意度90%-95%均列为良），增加调查的最大允许误差，或进一步细分城乡区域、人群进行抽样，来提升抽样准确率。当然，以上只是笔者结合相关统计学知识所提的粗浅建议。西方国家警察机关与相关科研调查机构合作，优化抽样调查方式方法的做法，同样值得我国借鉴。

注释：

①②[英]莱特克里菲，崔嵩译：《情报主导警务》，中国人民公安大学出版社2014年版，第38页、第45页。

③[美]Kenneth J.Peak Ronald W.Glensor.刘宏斌等译：《社区警务战略与实践（第五版）》，中国人民公安大学出版社2011年版，第17页。

④[美]Kenneth J.Peak Ronald W.Glensor.刘宏斌等译：《社区警务战略与实践（第五版）》，中国人民公安大学出版社2011年版，第212页。

⑤刘爱芹：《随机抽样中样本容量确定的影响因素分析》，《山东财政学院学报》，2006年第5期。