大调解体系建设的若干思考——以舟山市普陀区为例

□俞连军，马亮峰，林 其

(中共舟山市普陀区委政法委员会，浙江 舟山 316000)

当前，随着改革的深入推进和利益格局的不断调整，社会矛盾纠纷也不断出现。舟山市普陀区在舟山群岛新区建设的过程中，因征地拆迁、海事渔事、人身损害等引发的各类案件急剧增加，滋生的矛盾纠纷影响了社会的和谐稳定。如何进一步整合各类调解力量，不断充实各类调解资源，深化大调解体系建设，从而更好地发挥大调解在维护社会稳定，构建和谐社会中的突出作用，成为普陀区必须面对的一个重要课题。本文试结合普陀区构建大调解工作机制的实践情况，就如何构建和完善大调解体系进行探讨。

一、普陀区大调解体系建设的基本情况

近年来，普陀区委、区政府高度重视矛盾纠纷大调解体系建设，为了更好地适应新区社会发展的需要，结合普陀区实际，针对大开发、大开放、大发展的形势，通过抓组织、健网格、求创新、强机制，在建立完善大调解体系工作中进行了有益探索，初步形成了网格调解、诉讼调解、专业调解、综合调解、人民调解五种调解模式，取得了明显的成效。

（一）网格调解，分层分类化解矛盾。作为“网格化管理、组团式服务”的发源地，目前，普陀区网格调解工作紧紧依托“网格化管理、组团式服务”工作平台，注重发挥社会服务管理中心（室）的作用，已基本形成了“5+3”纠纷处理机制（网格、村、社区、乡镇、区五个层级和一网上办事平台、一网格民情专刊、一网格远程视频服务）和四级纠纷处理体系。所谓四级纠纷处理体系，指根据矛盾纠纷的性质，明确四级职责，即网格负责对走访发现的不稳定因素和一般纠纷进行调处，社区负责对网格调处不成或应由社区调处的纠纷，乡镇负责较大或重大的矛盾纠纷，部门负责基层调处不成或由网格信息系统上报的纠纷，分层分类调处，确保把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。

（二）诉讼调解，充分发挥司法职能作用。为达到化解矛盾、案结事了的目的，近年来，普陀区人民法院从巡回法官制度入手，利用巡回法官既熟悉法院工作又熟悉基层调解组织工作的优势，并根据纠纷的类型，分别做好引导、指导、答复等工作，切实预防纠纷升级恶化。据统计，自设立巡回法庭以来，共立案调解纠纷299件，指导基层人民调解组织调解案件180件，处理非诉纠纷调解案件189件。同时，积极发挥基层人民调解室作用。在区人民法院和四个基层法庭建立人民调解工作室，聘请具有调解经验、会做群众工作的人员担任人民调解员，在法官指导下做好纠纷调解，尽量使纠纷在诉前解决。通过人民调解与诉讼调解对接，调处成功率达到96.5%，全区法院受理民商、经济案件明显下降。

（三）专业调解，着力化解重点领域矛盾。在专业调解方面，成效也比较显著。在治安安全领域，在案发较多的派出所设立治安纠纷调解室，聘请2-3名专业调解员配合民警做好治安纠纷调解，重点对不够治安处罚的民间纠纷和轻微刑事案件民事赔偿部分进行调解；在交通安全领域，建立道路交通事故纠纷调解委员会，并专门配备4名调解人员，积极做好纠纷调解工作；在劳动仲裁领域，设立劳动纠纷调解委员会，配备3名调解人员，协助劳动仲载部门做好纠纷的调解工作；在医疗卫生领域，建立独立的医疗纠纷调解委员会，聘请懂医学知识、懂法律知识、懂调解工作的人员担任调解员，做好医疗纠纷的调解工作；在海事渔事领域，从公安、边防、渔业部门抽调8名人员，建立海事渔事调解委员会，做好海上纠纷的调解工作。建立五大专业调解组织一年来，普陀区有360多起纠纷得到成功调解，调解成功率91%。

（四）人民调解，发挥群众骨干引领作用。在城市社区，依托“四老”建立了“和谐促进工作室”，采取“请进来、走出去”两条腿走路的方法，积极预防化解矛盾纠纷。“请进来”就是在工作室受理接待居民来信来访，平均一年调处民事纠纷上千起，调处成功率95.5%。“走出去”就是定期深入走访群众，宣传方针政策和法律法规，及时掌握居民期盼和要求，引导居民理性合法表达诉求，使一些矛盾纠纷得到有效化解。在渔农村社区，建立“四老”组成的老干部服务队，明确工作岗位和职责，当好政策法规宣传员、乡风文明倡导员、党的建设促进员、社会稳定调解员、和谐关爱联络员，做好群众思想工作，预防化解各类矛盾纠纷，维护渔农村社会稳定。同时，为发挥老同志作用，每年开展渔农村老干部星级评定活动，共划分四个等级，做到一年一评，实行不同奖励和工作津贴，充分调动了渔农村老干部的工作热情。

（五）综合调解，有效化解重大矛盾纠纷。针对一些跨区域、跨乡镇、跨部门、跨行业的重大、疑难、复杂矛盾纠纷化解周期长、处理难度大而且容易激化的现状，普陀区开创性地成立了区矛盾纠纷调处指导服务中心，受理跨区域、跨部门、跨行业的重大矛盾纠纷，指导、协调基层和专业调解组织，力求为群众表达诉求开启一个全新的窗口，为解决矛盾纠纷提供一个全新的平台，为维护社会和谐稳定建立一个全新的机制。中心配备了一支以8名市级人民调解员、6名区级人民调解员、4名公职律师为骨干，5名法律本科生为辅助的调解员队伍，并根据调解员的业务特长，分成4个调解小组，负责调处相关领域的矛盾纠纷，实现了矛盾纠纷的科学分流和快速调处。据统计，重大矛盾纠纷调处成功率和人民调解协议履行率均达到100%，成效十分明显，有力地促进了社会和谐稳定，其工作经验得到了省委领导的充分肯定。

二、大调解体系建设过程中存在的问题

从普陀区的情况看，全区大调解体系建设的有力推进，为维护普陀社会和谐作出了积极的贡献。但是，从整体上看，大调解体系建设还存在着一些亟待引起重视的问题。

（一）矛盾纠纷十分突出。就普陀区而言，海事渔事、征地拆迁、社会保障、医疗纠纷等矛盾纠纷一直十分突出，且纠纷涉及的人数越来越多、金额越来越大、问题越来越复杂，解决的难度也越来越大。据区矛盾纠纷调处指导服务中心统计，自2010年7月该中心成立以来，共受理各类重大、疑难、复杂矛盾纠纷218起，其中涉及人身死亡的75起，包括海损事故28起、医患纠纷16起、交通事故15起、工伤事故3起、溺水事故4起；因重伤使当事人成为植物人的2起；巨额经济赔偿纠纷7起。其中也包含“海江浚7”重特大经济赔偿纠纷、“7·16”、“8·31”重大海难、南沙浴场游客溺水等一批影响较大的重大矛盾纠纷。

（二）队伍建设相对滞后。1.调解队伍结构不合理。据区司法局统计数据显示，目前全区共有人民调解员986人，专职人民调解员311人，兼职人民调解员675人。其中专职人民调解员多为机关工作人员，文化水平较高，学历普遍为大专及以上，且几乎大部分均集中于乡镇（街道）调委会，相对而言，兼职人民调解员文化水平不高，学历层次较低，大专以上学历所占比例较低，且多集中于社区（村）调委会，具备法律专业背景的调解员屈指可数，有效运用法律开展调解工作的能力不足。2.调解任务重，调解员压力大。目前，基层人民调解员，特别是基层社区（村）人民调解员基本都身兼数职，精力无法集中。以虾峙镇为例，该镇6个社区共有专兼职人民调解员33名，其中兼职社区（村）其他职务的人民调解员达29人，大部分均兼职社区（村）书记、主任、工作人员、妇女主任、主任助理等，占调解员人数的87.79%。由于多数基层人民调解员必须分心其他事务，无法完全集中精力专职人民调解，从而间接导致基层人民调解员的调解水平无法得到有效提升。3.调解水平区域化差距明显。部分社区（村）由于经常性开展矛盾纠纷调解，该地人民调解员素质相对较高，调解经验、调解技巧、调解水平均比较出色，在当地享有比较高的影响力，而另一部分受制于本社区（村）经济发展水平，调解人员素质偏低，处理、化解纠纷的能力明显不足。4.专业性、行业性调解队伍不强。目前，普陀区共有交通事故调委会成员7人、医疗纠纷调委会成员3人、劳动争议调委会成员3人、其他调委会成员89人，专业化、行业性调解队伍虽然可以说已经初步建立，但与层出不穷的矛盾纠纷形势相比，仍存在着人员不足、素质层次不齐的情况，需要进一步加强。

（三）赔偿金额有待规范。重大疑难矛盾纠纷赔偿金额起点较高。近年来，全区各地在取得高调解成功率的同时，也带来了调解赔偿金额的大幅提升，部分乡镇（街道）涉及人身死亡案件赔偿额度越来越高，给人民调解工作带来了不小的难度。如作为普陀区建设发展重要基地的六横镇，重大矛盾纠纷发生数量历来位居全区前列，从2013年的调处统计数据看，人身死亡赔偿案件平均每起赔偿金额超过60万元，均高于走司法途径所能得到的赔偿金额。究其原因，不难发现，一方面，由于部分乡镇（街道）之前的赔偿金额过高，对后者有导向作用，相关人员为追求最大化的个人利益，坚持要求“同命同价、同安同价”对待，使得调解人员调解压力剧增，最终导致赔偿调解的金额无法恢复正常合理水平；另一方面，部分加害方尤其是交通事故、海事渔事纠纷等易致使人身死亡赔偿案件的加害方，本着息事宁人、争取谅解、尽快解决、减少影响等目的，愿意加大赔偿金额，这无形中也提高了重大矛盾纠纷特别是涉及人身死亡案件矛盾纠纷赔偿金额的基数。

（四）衔接配合有待提升。普陀区矛盾纠纷调处指导服务中心的成立，有效地解决了人民调解、行政调解、诉讼调解单兵作战、各自为政的调解模式，为完善大调解体系建设作了很好的补充。但是，由于中心与乡镇（街道）、中心与部门之间的职责分工不够明确，加上中心无论是调解员调解水平、还是调解经验都比较出色，使得大部分的矛盾纠纷均集中在中心，导致中心专注于实战调解，无法发挥对乡镇（街道）中心的业务指导作用，不利于乡镇（街道）中心业务水平的快速提升。

三、进一步加强大调解体系建设的思考

（一）进一步加强思想认识，强化组织领导。领导重视是成功开展各项工作的一条普遍经验，如果没有领导支持，工作很难有成效。针对实践中存在的部分领导对大调解体系建设重视不够的现状，一方面，要从加强组织领导上下功夫，建议成立由区委副书记、政法委书记为组长，区委常委、区政府分管领导为副组长，相关部门负责人为成员的矛盾纠纷大调解工作领导小组，并定期召开工作例会，听取大调解工作开展情况的汇报，研究解决影响大调解工作发展的困难和问题；另一方面，要从强化领导责任上下功夫，严格落实各地各部门“一把手”第一责任人责任，强化督导考核问责，通过采取综合督查与专项督查相结合、定期督查与突击督查相结合、限时督查与跟踪督查相结合等方式，督查各地各部门矛盾纠纷调处情况，并定期进行通报。对可能引发群体性事件、情况复杂的重大纠纷案件，实行挂牌督办。对调处不力，造成重大社会影响的，严格实行责任倒查，对责任人实行责任追究，对责任不到位的实行“一票否决”。

（二）进一步加强平台建设，完善调解网络。要在现有调解组织的基础上，进一步完善区、乡镇（街道）、社区（村）三级调解组织网络，不断整合调解资源和力量，进一步强化矛盾纠纷综合调处平台建设。区级层面，要以做大做强做亮区矛盾纠纷调处指导服务中心为目标，加强探索创新，推进有效调处。同时，针对实践中中心与部门、中心与乡镇（街道）衔接配合不紧密的现状，明确界定各有关部门、乡镇（街道）在矛盾纠纷大调解工作中的工作职能、受案范围和职责分工，强化预警机制、分流机制、联动机制、责任机制和考核机制建设，全面落实大调解责任体系，着力打造一个集指导协调和实战于一体的区级矛盾纠纷调处服务平台。乡镇（街道）层面，要积极发挥社会服务管理中心的作用，并以此为依托，设立3人以上专职人民调解员，完善对接、联动机制，实现“一条龙”受理、“一站式”服务、“一缆子”解决矛盾纠纷。在社区（村）层面，要依托社会服务管理室，设立2人以上专职人民调解员，同时，设企业社会服务管理室的企业必须设立专兼职的人民调解员，并结合深化“网格化管理、组团式服务”工作，扎实推进社区（村）、企事业单位、集贸市场、流动人口集聚区等区域的调解工作，在居民网格、楼道、车间（班组）设立调解小组，使调解工作更加深入基层、贴近群众，及时满足群众现实需求。

（三）进一步加强机制建设，规范工作程序。一是健全大调解工作联席会议制度。各级矛盾纠纷大调解领导小组办公室定期召集联席会议，综合分析工作形势及开展情况，对各地社会矛盾纠纷排查调处工作进行指导、检查和督促，增进各单位之间的沟通交流，提升解决处理重大疑难社会矛盾纠纷的水平。二是健全矛盾纠纷排查预防机制。开展经常性矛盾纠纷排查活动，对各种可能影响社会和谐稳定的矛盾纠纷，做好排查情况登记，对突出矛盾和问题，逐件逐人登记建立档案台账，严格落实矛盾纠纷排查情况报告制度。三是健全矛盾纠纷多元化解机制。按照“统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理”的要求，依法调解职责范围内的矛盾纠纷。四是健全督查督办考核奖惩机制。建立对复杂矛盾纠纷调处督查制度，区每季开展一次督查，对督查中发现因工作不到位、处置不及时、责任不明确，导致矛盾恶化的，由综治委报告党委、政府下发督办通知书。将矛盾纠纷大调解工作纳入党委、政府和各部门领导班子、领导干部实绩考核的重点内容，纳入综治平安考核内容。

（四）进一步加强部门责任，提升调处水平。一是发挥司法调解主导作用。区人民法院要加强法院（庭）人民调解室的建设，积极做好法院与各级人民调解组织的沟通联系，定期加强对人民调解委员会调解民间纠纷的业务指导和人民调解员的业务培训，提升人民调解员在新形势下熟练运用法律知识解决矛盾纠纷的能力。区人民检察院要积极探索行政申诉案件协调新机制，力求以当事人自愿和解的方式解决行政争议，从根本上消除和缓解行政相对人与行政机关之间的对立情绪。区司法局要积极推进司法行政法律服务中心建设，充分发挥其在化解社会矛盾纠纷中的职能作用，进一步完善深化以相关制度为保障，以行业性人民调解组织为载体的人民调解与行政调解、司法调解等调解方式衔接互动的工作机制。二是突出行政调解专业作用。区公安分局要把110报警服务台接报的可以进行调解的纠纷，及时通过大调解组织分流到相关责任单位进行处理。要加快推进警调衔接工作，在公安派出所、交警队等基层执法单位设立行政调解工作室，全面推行道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解工作制度。区人力资源和社会保障部门要会同司法行政部门、工会组织和企业组织代表，探索建立劳资纠纷联合调解工作平台，全面推进乡镇(街道)劳动争议调解组织和企业劳动争议调解委员会建设，实行规模以上已建工会的企业劳动争议调解委员会全覆盖。区卫生局要认真贯彻落实《浙江省医疗纠纷预防与处理办法》等有关规定，加强医疗纠纷调解工作的落实。区住房和建设局要健全完善住房建设系统调解组织网络和工作机制，加快制定城镇房屋征收、建筑施工等领域突出矛盾调解工作制度。区海洋与渔业局要加强海洋与渔业水域的执法检查以及渔港渔船安全执法检查，开展渔船水上交通事故和渔事纠纷的调查处理，维护渔业生产秩序。区信访局要建立信访事项移送、调解协作和结案回访等制度，依托信访联合接待中心，实现信访工作与大调解工作无缝对接。区工会、妇联和共青团组织要发挥自身优势，积极参与大调解工作，推动劳动争议、妇女儿童维权和维护青少年合法权益工作。

（五）进一步加强队伍建设，提高人员素质。人民调解员是贯彻落实调解工作的直接执行者，其思想素质、工作水平的高低直接影响着调解工作的成效，更关系着大调解工作的成败。制度的关键在于落实，基础在于队伍。人民调解员如果不具备过硬的业务技能，大调解工作也难有作为。因此，建设一支高素质的人民调解员队伍势在必行。针对当前普陀区部分调解人员素质不高、观念陈旧的问题，首先要加大对调解人员的教育培训，定期开展业务指导，切实提高调解人员熟练运用法律法规、调解技巧解决矛盾纠纷的能力。其次，要积极探索人才培养新模式。可以通过定期开展案例分析研判和案例点评以及“以老带新”、“名师带徒”、“岗位练兵”等形式，加大后备人才培养力度。对于部分紧缺领域的调解人才，要优先培养、重点培养，以切实提升人才贮备实力。第三，要进一步加强矛盾纠纷多发领域专业性、行业性调解队伍建设，着重建好医患纠纷、交通事故、海事渔事、人身损害等多发频发矛盾纠纷的调解专家库。对调解专家的甄选，要坚持宁缺毋滥的原则，聘用一批党委、政府放心、社会各界认可、调解经验丰富、调解水平高超的高素质调解专家，确保调解专家库切实发挥作用。