地方政府信用评级体系的构建与实现路径

曹瑞彤　刘姣

摘 要： 随着经济和社会的发展，地方政府的信用评级越来越被重视和关注，以至于地方政府的信用评级程度和状况已经成为对该地区政治发展、经济运行以及社会进步的重要衡量标准。从国外地方政府的信用评级体系建设和发展来看，当前我国的地方政府信用评级体系建设还处于初步发展和建设阶段。因此，在当今全球经济越来越紧密联系的情况下如何构建适合我国国情的地方政府信用评级体系就显得刻不容缓。从我国地方政府的构建现状、必要性、影响因素以及实践路径的分析等方面入手，能够为更好地构建和实现我国地方政府的信用评级体系提供借鉴。

关键词： 地方政府； 信用评级； 实现路径

中图分类号： F831.0 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.006

Abstract： With the development of economy and society， the local governments credit rating has been more and more attention and concern， so that the extent and condition of local government credit rating has become the political development， the region economy and social progress in an important measure. From the foreign local government credit rating system construction and development， the construction of local government credit rating system in China is still in the initial development and construction conditions， therefore， how to build the credit rating of local government system suitable for Chinas national conditions in todays global economy which is more and more closely related to the case is a brook with no delay. Based on China's local government construction present situation， necessity， influence factors and the path of practice， it is crucial to design and implement the credit rating system of local government in our country.

Key words： local government； credit rating； the realization path

一、构建地方政府信用评级的现状

近年来，随着我国经济的快速发展和城镇化建设的持续推进，各地对基础设施建设的投资规模也随之不断增大，特别是中西部地区的经济发展过多地依赖于政府投资，所需的资金已经远远超过了地方政府当期可支配的财政范畴。这一因素促使地方政府需要通过大量所谓债务融资来解决短期内财政资金不能满足基础设施建设投资的需求。虽然我国的《预算法》和《担保法》都明确规定地方政府不能直接在资本市场上进行融资，但在实际中各级地方政府都存在直接或间接、公开或隐蔽的债务举借或是为地方企业融资进行担保等行为。尽管地方政府的债务融资为当地的基础设施建设和城镇化发展起到了促进和推动的作用，但由于多年的发展和债务融资，我国地方政府的债务性融资规模已经非常庞大，尤其是以债务融资平台为主体、银行信贷作为主要资金来源、土地储备作为抵押的融资模式已经难以为继。再加之个别地区的地方政府对融资的债务缺乏相应的监管能力，导致债务偿还滞后，部分债务长期处于隐性状态并且未纳入财政的预算管理，从而使得地方政府在债务融资上容易产生风险隐患，如若处理不好将会导致非常严重的后果。基于现阶段地方政府的债务融资问题以及未来地方政府有可能面对的债务危机，有必要构建透明可靠的地方政府信用评级系统来推动地方政府债务融资的阳光化和透明化，同时这也是为未来地方政府能够自主发行债务进行有效的准备。

二、构建地方政府信用评级体系的必要性

（一）地方政府信用评级体系的构建对于我国公共财政改革有着重要的影响

信用评级是地方政府进行资本市场融资的前提条件，特别是地方政府预期通过金融市场为基础设施类建设提供资本性支持融资更是如此。良好的信息评级不仅会增加资本的流动性，还能够吸引大量的资本投资者对地方政府提供资本借贷进而带动地方经济的增长点，同时良好的信息评级还有助于地方政府降低资本借贷的危机，将借贷的风险降到最低。因此，地方政府的信用评级体系构建作为财政改革的一个重要组成部分，不仅能够提高财政透明度、为风险和收益定价，同时还有利于引导资本市场参与财政监督。

（二）当前我国的城镇化建设发展仍需要通过资本市场的融资来完成

在这种经济形势下，地方政府信用评级体系的构建就显得更为重要。地方政府信用评级的构建有助于降低财政风险的评估和财政政策的调整。城镇化的建设进程需要大规模的公共投资作保障，从基础的城市公共设施、公共交通到基本的生活保障，其中基础设施类投资的很大一部分事权被转移到地方政府层面，而地方政府在缺少财政资金发展的情况下致使借贷不断增加，也是受大规模基础设施投资需求的驱动，从而使地方政府不断通过资本市场寻求大规模基础设施项目融资。这时构建良好的地方政府信用评级体系就意味着能够使借贷融资的成本风险和成本降到最低，因为信用评级和收益率差之间存在着反向的关系，较高的信用级别往往对应的是较低的收益率差。[1]

（三）地方政府信息评级体系的构建程度和信用级别的高低是判断资本投资状况和融资程度最直接的体现

从长期来看，地方政府通过资本市场为基础设施类建设融资的预期会持续增长，而地方政府的债务违约却不同于一般的公司或企业的债务违约，地方政府发生严重的债务违约和政府破产除非是国家发生严重的经济政治危机才会导致。因此，对地方政府的投资方和融资方而言，信息评级体系的构建程度和信用级别的高低就是判断资本投资状况和融资程度最直接的体现。

因此构建地方政府的信用评级体系不仅能够客观公正地鉴别与警示地方政府债务风险，提高债务融资市场的透明度和风险分担机制的规范性，同时还能促进地方政府的可持续借贷并且加强地方财政的可持续性改革。

三、构建地方政府信用评级体系的影响因素

（一）地方政府的基本信用对地方政府信用评级的构建具有重要的影响

地方政府的基本信用评级是由其政治、经济、社会环境以及政策法规等共同因素决定的，其中地方政府的政治趋向和经济环境是决定能否构建地方政府信用评级体系的关键，这些能够定性和定量的因素指标反映出地方发展水平的前景，能够预测出地方政府未来所要面对和解决的问题，因而对经济和社会的发展能够大致准确地做出评估，这是构建地方政府信用评级体系所必要的条件。

（二）地方经济的发展水平对地方政府的信用评级具有决定性作用

地方政府的经济发展水平能够决定地方政府的信用评级程度，严格来讲，地方政府的经济发展水平意味着地方政府债务收益率的取值高低。假如地方政府的负债水平较高，那么对地方政府的经济发展就要做适合的评估和调查，进而分析地方政府的高负债水平是因为经济发展所需要的借贷，还是因为其他原因所发生的借贷；假如地方政府能够对借贷的债务能够按期偿付，那么该地方政府的经济发展状况就符合经济发展运行的地方政府的信用评级水平就能够提升，相反，假如地方政府的经济发展所产生的借贷不是因为经济发展所必需的临时性借贷，而是因为其他原因产生的借贷并且无法按时偿清债务，或是再融资市场很难获得债务融资，那么该地方政府的信用评级水平就较低，对地方政府造成的信用影响就较差。

（三）国家的主权信用级别以及对地方政府的财政支持程度能决定一个地方的信用评级级别

地方政府的发展离不开中央政府的支持，尤其是地方经济的发展更要以中央政府的经济发展为基础和蓝图。同样，地方政府的信用评级也离不开中央政府的信用评级支持。[2] 当地方政府的经济发展水平受困，中央政府对该地方政府的重视程度以及经济救助程度都能够反映出该地方政府的重要性和发展性。假如在多个地方政府同时面临经济危机的情况下，中央政府对这些地方政府的经济救助能够优先体现某一个地方政府时，那么该地方政府的信用评级水平就会相对较高，因为地方政府的信用评级水平是与地方政府的政治环境和经济发展紧密相连的。

（四）地方政府信用评级过程中的隐性债务和或有债务能够影响地方政府的信用评级程度

地方政府的隐性债务和或有债务同样是衡量地方经济发展运行最重要的评价因素，地方政府要发展经济就会出现借贷，从本质上看借贷并非坏事，只是经济运行的一种流动性体现，但问题在于借贷当中会发生部分隐性债务和或有债务，这些隐性债务和或有债务往往是很难量化和预测的，这就会导致地方政府出现借贷违约或是债务不清的问题，从而使简单的问题复杂化。因此，对于构建地方政府信用评级体系而言，隐性债务和或有债务往往是地方政府信用评级考察和评价的重要指标，要想在信用评级体系中获得较好或较高的级别就必须重视地方政府所拥有的隐性债务和或有债务程度。

四、构建地方政府信用评级体系的实现路径

（一）国家主权信用是构建地方政府信用评级体系的基础

国家主权信用通常作为地方政府信用评级的上限，对构建地方政府的信用评级有着极其重要的影响。假如没有国家主权信用的存在，地方政府的信用评级就不会构建完善。因为国家主权信用的经济、财政和制度环境等信息会对地方政府信用评级的构建产生影响，由于地方政府不能自行举债因而不能利用货币自行融资，这时就需要中央政府对地方政府的举债和融资提供隐性的担保，因此，中央政府的信用级别越高，借贷的国家信用实力越强，则地方获得支持的能力就越强，地方政府的信用评级级别就越高。当地方政府面临财政危机或是债务危机时，国家信用水平是决定地方政府获得支持大小的基础保障。因而构建国家主权信用是构建地方政府信用评级体系的重要基础。

（二）稳定的地方经济发展状况是构建地方政府信用评级体系的强有动力

地方经济发展状况的核心在于地方经济对地方政府的财政贡献状况，以及对地方政府的信誉建设有多大程度的影响。一般情况下，对地方政府的信用评估除了考虑地方的经济实力外至少还包括三方面的内容：

1. 对地方经济的增长前景考察。地方经济的增长前景通常被看作是代表政府未来的财政预期收入，这一预期可以通过对宏观变量进行趋势分析得出，比如对地方GDP、通货膨胀率以及就业率等方面的考察来进行预期判断。同时，对地方经济的财政预期收入增长还包括对地方经济所拥有的资产劳动力教育水平、地方战略位置和地方经济体拥有的资产以及地方经济运行所必需的基础设施配置等重要因素的考察，尤其是对地方政府制定政策提高地方经济竞争力的能力考察。

2. 对地方的经济结构考察。一般合理的经济结构是地方经济和地方财政收入稳定增长最重要的条件，同时也是影响地区经济和财政稳定性的重要因素。[3]良好的地方经济结构是构建和提高地方政府信用评级最重要的条件之一。

3. 对地方所拥有的人口结构变量的考察。地方人口结构的变量不仅可以显示出地方政府未来预算的经济负担，同时还是地方政府判断提供公共服务需求量的重要参考因素，人口的增长率、密度以及年龄结构等都能够反映出地方政府的经济在未来的增长程度。因此，稳定的经济发展状况对地方政府信用评级的构建能够起到积极的促进作用。

（三）良好的地方政府财政管理能力是构建信用评级体系的关键

地方政府处理和解决财政收支不平衡的能力以及如何通过调整财政收支来改善其财政状况，将是构建地方政府信用评级体系和提高地方政府信用级别的关键。良好的地方政府财政管理能力可以从三个方面来考察：

1. 对地方政府收入的灵活性考察。地方政府收入的增加主要是来自地方所得税基的增加以及财政税收基础的变化来获得。地方所得税基的增加主要依赖于地方经济的增长，而财政税收基础的变化带来的收入增加，则需要地方政府通过增加税率和扩大税基来改变，这部分的收入比例体现了地方政府改变其财政状况的灵活性，同时地方政府还可以通过提高对经济管理的运行效率来增加地方财政收入。

2. 对地方政府支出的灵活性考察。地方政府在财政支出方面的灵活性主要取决于财政自主性支出占总支出的比重大小。一般财政自主性支出可以分为必要性财政资本支出和经常性财政资本支出两种：必要性财政资本支出是指主要用于建设或维持基础设施运行以及急需项目所需的必需性财政支出，而经常性财政支出则往往指用于政府的运行成本、人员成本等常规性财政支出。对地方政府的自主性财政支出的灵活性考察就在于其对自主性财政支出的管理能力，假如地方政府能够在自主性财政支出削减的情况下还能保持有效率的高效运行，那么就说明地方政府在自主性财政支出管理上具有一定的灵活性。

3. 对地方政府财政预算赤字的控制能力和灵活度的考察。地方政府的收入和支出并不能完全代表地方政府整体的财政状况和财政的灵活度，同样重要的还在于对地方政府持续或是经常性的财政赤字予以持续的关注和考察，以此发现地方政府的财政是否存在收入和支出不匹配的情况。如果财政收入和支出存在不匹配的情况，而这种情况不是通过增加收入或者消减支出来扭转收支不平衡的局面，而是通过不断的借贷来弥补支出的不足，那么这种情况就会导致地方政府的财政管理能力降低进而降低地方政府信用评级的可信度，因此拥有良好的地方政府财政管理能力是构建地方政府信用评级体系的关键。

（四）稳健的地方政府财务和债务状况是构建地方政府信用评级体系的核心

地方政府的财政盈余或者赤字都会对其年度财政状况产生影响，同时地方政府的信用评级也依赖于地方政府如何管理当期的财务和负债以及如何提高对债务偿还的能力。[4] 这其中就包括稳健的地方政府财务和债务状况。

1. 对地方政府的财政流动性和债务偿还状况要透彻和了解，这其中通常用于地方政府当期的财务状况和债务承担量来衡量地方政府的偿债能力，同时分析地方政府在资金流动与财政收支之间的对应关系，包括政府的偿债额占经常性收入的比重以及债务还本付息的能力等，假如这其中地方政府的财政持续的依赖债务借贷，那么这一行为将会降低地方政府的信用评级。

2. 对地方政府的债务负担管理。地方政府的债务负担管理主要是考察地方政府的偿债成本，以及政府财政增收的能力与地方财政限制的程度。偿债只是地方政府固定成本的一部分和限制资金支持的一个因素，债务负担通常还包括债务本金占地方GDP的比重、人均债务额以及偿债额占财政收入和年度支出的比重等。假如地方政府出现了债务负担的压力，那么就必须要及时改变和调整当前的财政收支状况，降低债务的增长速度来维持地方信用评级的程度。

3. 要不断关注和控制地方政府的表外债务。地方政府的表外债务往往是造成各级政府财政风险和危机的重要原因之一，地方政府在面临各种隐性和或有债务时，虽然一时对各种隐性和或有债务无法准确估算，但假如这些无法预算的预期债务变成真实债务时，就会对地方政府的财政和金融安全造成严重的危机和影响。因此地方政府必须严格地对表外债务进行关注、控制和审查，这也是构建地方信用安全所必需的安全保障。

4. 不断提高地方政府的债务管理可信度。地方政府的债务管理可信度也是构建地方政府信用评级的重要基础，假如地方政府能够稳健地保持较低的借贷比例和零违约记录，那么地方政府的信用评级程度就比较高。但是对于一些地方政府而言，有偿还能力不等于就具有偿还愿望，在某些情况下，假如地方政府有足够资金的情况下仍然拒绝对债务进行清偿，这将导致地方政府的信用记录降低，对地方政府的信用评级造成一定的负面影响，同时还会使地方政府后期很难从资本市场上再融资。因此，稳健的地方政府财务和债务状况是构建地方政府信用评级体系的核心要素。

（五）完善的法律制度和管理质量是构建地方政府信用评级体系的重要保障

1. 构建地方政府信用评级体系就必须制定相应的法律制度和法律政策来相互配合，完善的法律制度有助于增加地方政府的信誉程度。这样一方面可以规范全体社会成员的信用行为，另一方面也是为经济社会的发展提供一个安全稳定的信用环境作保障。

2. 地方政府高效的财政管理建设和管理质量也是反映地方政府财政状况和财政绩效指标可信度的重要体现，地方政府在财政管理上要表现出有能力解决地方经济管理问题和财务体系建设上的整体管理质量。例如在财政预算过程中是否增加财政的透明度和责任制度、对地方债务的处理是否具有明确的法律规定，以及在财政风险管理体系中是否具有严格的预警和防范处理措施等。这些控制地方债务发行的制度化规定都有助于构建完善的地方政府信用评级体系，同时也是增加地方政府信用评级程度的重要因素。

因此地方政府在管理质量上不仅要考虑财政和债务绩效的可信度，同时还要建立良好的信用报告体系，保持稳健和良好财政状况，控制表内和表外的财政预算事项以及财政预算的执行能力，只有这样才能构建稳定的地方政府信用评级体系。

参考文献：

[1]宏鸣放.地方政府信用发展评级体系[M].厦门：厦门大学出版社，2011.

[2]张晓波.信用评级与信用指标[M].北京：人民大学出版社，2013.

[3]李宏.信用评级对地方政府的影响分析[J].西北大学学报，2012，（增2）.

[4]魏欣欣.信用借贷与信用评级[M].北京：北京大学出版社，2013.

[责任编辑、校对：叶慧娟]