“多规融合”的控制和引导

杭州市国土资源局余杭分局 陈 勇

规划是一种思考，基于过往、站在当下、致以未来的思考，锚固一个区域的发展方向、空间布局、功能布局、生产力布局等。这种思考更应该倾向于控制和引导，它的控制在于“不能做什么”，它的引导在于“建议做什么”。

刚性，不能做什么

实现“多规合一”，是一个漫长且艰巨的过程，即使“多规融合”，也非一蹴而就。部门规划的侧重不同，在基础数据、编制方法、管理体系、实施举措上也各有不同。“融合”的基础，是坚持各项规划的底限，即“不能做什么”。对“不能做什么”的刚性控制，是避免土地利用盲目性进而造成严重负面影响的有效途径。

凭借智慧的头脑和灵活的手脚，人类成为了这个星球上最具统治力的物种，但资源不可再生、环境难以重塑，人定胜天的豪气终究不可能凌驾客观规律的制约，保护始终是各项规划的基本出发点。人类活动范围的扩大和强度的加剧不可避免地带来了一系列生态环境负面影响。与此同时，社会的发展进步，让我们在追求物质文明、精神文明和政治文明的基础上，对生态文明也有了满怀憧憬的希望。“看得见山、望得见水”，我们希望生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，而刚性保护正是守护“天蓝、地绿、水净的美好家园”的重要屏障。

城乡规划明确了城乡建设用地的规划区，规划区外不得作出规划许可；土地利用总体规划明确了基本农田保护任务和建设用地扩张规模，耕地红线必须坚守；环境功能区划明确了禁止准入区的范围，生态保育切实维护……这些底限，都是“多规融合”的基础，在“不能做什么”的问题上，我们必须求取“最大并集”，必须严格执行，没有讨价还价的余地。

资源承载能力有上限、要素供给能力也有上限。随着余杭区区位条件的改善和发展环境的优化，经济社会发展进入新常态阶段，加之近年来上级下达给余杭区的年度用地指标不断缩减，传统的粗放蔓延式扩张已经没有出路。用“刚性”控制“不能做什么”问题上的“最大并集”，不仅严格保护了余杭的山水生态和土地资源、延续和传承了余杭的历史文化，也积极促进了“集中集聚”和“跳开发展”，有限的土地、资金等要素，得以在边际效益最大的区域集中投入。

多规融合示意图

保护和保障，从来就不是一对不可调和的矛盾体，相反地，它们和谐统一。保护是为了我们的未来，保障同样是为了那片未来，于是我们通过“多规融合”，寻找一个保护与保障的平衡点。在这个平衡点上，“多规融合”以空间管制为基础，优化“三线协同”结构图，以“大密大疏”的形态努力实现保护和保障同时“应保尽保”：以生态红线为屏障，强化环境承载应约束；以基本农田为核心，严守耕地保护生命线；以开发边界为极限，筑牢城镇扩张紧箍咒。

时光向前。在平铺的岁月里，这片土地发生了怎样的变化，在延伸的梦想里，这片土地又会变得怎样。回不到的是过去，必须传承的是记忆，这种包含了自然、历史、文化的记忆，应当在规划的勾勒中，成为历久弥新的永恒。大禹治水、良渚深耕、运河流长、藕花满洲。“刚性”是贯穿过往和今后的坚持，规划的基底不是白纸，在践行规划理想的时空里，愿遇见曾经的嬉笑、曾经的铭记、曾经的寄托，还有曾经的年轻梦想，愿青山绿水太公田一如从前并未来依然，愿岁月流淌而一切静好。

弹性，建议做什么

良渚文明

规划刚性，明确了“不能做什么”的底限，具有强烈的整体控制作用，形成了“多规融合”的整体空间构架。然而，一陈不变的“硬约束”也可能带来规划在实际可操作性上的硬伤，各类规划的频繁局部调整就是这一问题的充分证明。刚柔并济方能运筹帷幄，在刚性内容之外，也需要更多地强调规划弹性。对“建议做什么”的引导，是各项规划的美好愿景，也强化了规划实施的可操作性和主观能动性下的正效应，体现了“多规融合”的可包容性。而“应当做什么”的问题，则大可在规划实施中交由具体问题结合实际情况作出选择。

历史车轮的前进，是一个动态的变化的过程，在规划期内“车轮”的轨迹，并不一定与规划编制时我们的设想完全一致。我们可以还原历史场景，但是却始终说不清下一秒会发生什么，于是生活在《清明上河图》和《东京梦华录》繁华市井中的人们根本无从想象当今的鳞次栉比，而我们也无法完全准确地测算出十年后、几十年后这片土地的模样。这种偏差，可能是对未来展望的视野局限造成的，也可能是自然条件变化要求的，还可能是区域发展的重心调整引起的，也正因为这样，规划不应将未来陷于桎梏，它应当适应未来发生的正常范围内的但却难以预见的波动。

另一方面，各项规划之间的差异，也需要规划弹性的“润滑”。对于区域的发展、项目的准入、空间的维护，各项规划都有其具体要求和操作办法。“多规融合”，不能简单地将各项规划生硬地拼合在一起，而应当以汲百家所长、听各方意见的方式，将各项规划有机地融汇和组合起来，形成部门联动、优势共享的规划编制、实施和管理体系，将各项规划的“争议”，转变为共同完善、提高的源动力。

运河上的七孔桥——塘栖广济桥

余杭是长三角圆心地，是杭州都市经济圈发展的“新蓝海”。未来一段时期，余杭区将进一步全面承接杭州主城区产业外延、人口和建筑疏散，围绕“点轴状圈层式开发、产城人融合化发展”，加快经济转型升级，积极打造未来科技创新城、良渚文化创意城、临平创新创业城，建智慧城、打文化牌、走山水路，践行“美丽中国、杭州先行”，实现“融入大杭州、同城一体化”。今后的发展，变革快、机遇多，“多规融合”的蓝图，更应该侧重区域发展战略下的空间引导，更应该多为区域发展留下遐想空间。

规划的思考，给予的是一种方向，而具体路径的选择，则应当根据规划的实施审时度势。明天的我们，必会比现在更加成熟；我们的后来人，也会比我们更加睿智。前面提到“刚性”是一种坚持，那么，“弹性”就是一种建议，是来自各个部门规划的专业建议，也是当下的我们对以后的自己和后来人的建议。我们实践着规划的理想，愿遇见日新月异的城镇、高新现代的产业、优质完备的配套，愿余杭充满创意和幸福。

“多规融合”，愿思考、践未来。