上海新规求破官商“一家”

张琰+杨天

上海部分党员领导干部参观《为民务实清廉——上海市加强作风建设推进反腐倡廉档案文献图片展》

上海市近日公布了实施《关于进一步规范本市领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定（试行）》（下称《规定》），这是国内在该领域率先出台的地方性法规，因其规定严格，被媒体称为“史上最严领导干部配偶经商新规”。

早在2015年2月27日，中央全面深化改革领导小组第十次会议就审议通过了《上海市开展进一步规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业管理工作的意见》。

中央深改组成立一年多来，审议通过的涉及改革问题的几十个方案中，仅有三次加入了具体地方名称，而三次的主角均为上海。前两次分别为《关于中国（上海）自由贸易试验区工作进展和可复制改革试点经验的推广意见》和《上海市司法改革试点工作方案》。

8个月的酝酿

“上海《规定》的出台不可能是凭空产生的，是在分析了上海这么多年来腐败行为发生的主要领域、特点而作出的规定。”复旦大学政党建设与国家发展研究中心常务副主任郑长忠对《瞭望东方周刊》表示。

2014年7月30日至9月30日，中央第二巡视组对上海市进行了为期两个月的巡视。10月30日，巡视组组长张文岳向上海市委反馈巡视情况时指出，“少数领导干部配偶子女在其管辖范围内经商办企业，当地群众对于个别领导干部的配偶子女倚仗其权力谋取巨额利益反映强烈”。

随后，上海市委立即结合反馈意见进行整改，并着手酝酿制订这份文件。

首先是对整个上海市局级以上领导干部经商办企业情况进行全面摸底和梳理;从着手调查摸底到制定文件过程中，上海市委书记韩正先后主持召开了3次书记会、4次常委会、2次专题会、1次市委全面深化改革领导小组会议。

《规定》制订过程中，市委还多次请中央纪委、中央组织部和中央政法委等给予指导支持，以期使之更加规范、更具操作性、针对性。

文件基本形成后，从2015年3月上旬至4月上旬，市委分三轮先后征求市委常委会成员和市人大、市政协党组书记，市人大、市政府、市政协、市高院、市检察院党组，以及全市110多家局级机关、企事业单位党委和人民团体的意见，进一步凝聚各方智慧。

8个月后，这份2000多字的“史上最严”《规定》正式亮相。上海市委副书记应勇在解读这份规定时表示，“坚持从严治党，重点就是要抓‘关键少数。”

规范领导干部子女、配偶经商的规定早已有之。1985年，党中央、国务院就颁布过《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》，其中明确要求，凡县、团级以上领导干部的子女、配偶，除在国营、集体、中外合资企业，以及在为解决职工子女就业而兴办的劳动服务性行业工作者外，一律不准经商。1989年，中共中央政治局召开会议，决定近期做几件群众关心的事情，包括清理整顿公司，制止高干子女经商等。

2001年，面对新形势，中央再次发布《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定（试行）》，规定省（自治区、直辖市）、地（市）两级党委、政府主要领导干部配偶、子女在该领导干部任职地区个人不得从事房地产、广告、律师、娱乐业及其他可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动。

2010年发布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》中也明确规定，不准为配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商、办企业提供便利条件，或者党员领导干部之间利用职权相互为对方配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商、办企业提供便利条件。

这些陆续颁布的规定效果却不尽如人意。

有媒体统计，改革开放30余年来，官员腐败与家属子女有关联的超过60%，超过30%的被查处省部级官员的家属或亲友或多或少涉及犯罪事实，或者其配偶行贿受贿，或者其子女利用其职权牟取不正当利益。

为什么是上海

就在上海《规定》出台前，2015年1月30日，上海纪检监察网通报了嘉定区政协副主席严菊明的腐败问题，其中就涉及“放任家属在其管辖区域内违规投资入股多家企业”。

此前披露的浦东新区规土局原局长万曾炜涉嫌受贿案，公开资料也显示，其妻子不仅收受房地产公司负责人的钱款，还担任该公司顾问，并在香港设立公司担任董事长。

接受本刊记者采访时，复旦大学廉政与反腐败研究中心主任李辉说，“腐败也具有地方特色。”

李辉介绍，上海作为中国经济中心城市，市场化程度和经济发展水平相对较高，因此腐败很多时候是源于政府的公共权力作用于市场内部的商业行为。江浙沪、珠三角大多是这样的情况，中西部地区则可能是涉嫌买官卖官的问题多一些，“上海的《规定》比较适合上海的反腐败特点。”

在经济相对发达地区，最容易发生的腐败问题有哪些？

“我觉得可能跟参与、干预市场的商业活动有关。一些官员自己不太会直接去参与商业行为，但他们的子女配偶亲属很多在从事这些活动。”李辉说。

在郑长忠看来，这次上海勇挑大梁，有两个背景。一个背景是巡视组提出上海有个别领导干部的配偶子女存在腐败问题，提出这个问题，上海必须要有所作为;第二个背景是，八项规定之后，中央的高压反腐不是简单地抓腐败分子，因此更必须从制度上进行嵌入。

“上海在经济和金融方面也相应具有较高水准和较完备的监管经验，在上海做这个试点，顺理成章。”郑长忠说。

本刊记者获悉，在《规定》出台前，上海已经有部分系统或部门小范围出台过配套的相关规定。4月23日，上海出台了《上海法官、检察官从严管理六条规定》，其中一条规定为：“法官、检察官配偶在本市从事律师、司法审计、司法拍卖职业的，各级法院、检察院领导班子成员配偶、子女在本市从事前述职业的，应当实行一方退出。”

但领导干部的子女从事商业活动是否一定和腐败相关？完全剥夺干部子女及配偶从事商业活动的权利，是否过于武断？

对于这类质疑，李辉的理解是，《规定》条款中明确，官员子女不能在官员自己的管辖区域内从事商业活动。“有些子女从事商业活动可能并未利用过父母所掌握的公共权力，你不能天然地认为人家就是腐败。因此在《规定》中用了一个词叫‘利益冲突。”

李辉介绍，“利益冲突”这一概念在一些发达国家或地区讲得较多，因为其市场化程度很高。“在香港，你一加入公职人员队伍，就必须签署一个防止利益冲突的协议。你名下的财产、亲属的公司或是商业活动，都不能和你所掌握的公共权力发生冲突。我觉得这个是这次上海在制度建设上的一个特点。”

让细则更细

此次上海的《规定》之所以引发如此关注，很重要的原因在于其细化程度“前所未有”。

首先，《规定》明确划定了领导干部的范围，主要包括：党的机关、人大、行政、政协、审判、检察中局级副职以上的干部，人民团体、依法受权行使行政权力的事业单位中相当于局级副职以上的干部，以及国有企业中的市管领导人员。

同时，又详细区分了各级领导干部的配偶、子女及其配偶经商办企业的行为：市级领导干部的配偶不得经商办企业;其子女及其配偶不得在本市经商办企业。市委副秘书长，市政府秘书长、副秘书长，市纪委、市委各部门正局职，市政府工作部门正职，区县党政正职，依法受权行使行政权力的事业单位市管正职等岗位领导干部的配偶不得经商办企业;其子女及其配偶不得在领导干部管辖的地区或者业务范围内经商办企业，不得在本市从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动。

《规定》还对经商办企业活动作出界定。包括两种情形：一是注册个体工商户、个人独资企业或合伙企业，投资非上市公司、企业，在国（境）外注册公司后回国（境）从事经营活动等情况;二是受聘担任私营经济组织高级职务，在外商独资企业或者中外合资企业担任由外方委派、聘任的高级职务等情况。值得注意的是，上述情形并不包含在私营企业或外商投资企业中没有投资行为、不担任高级职务的一般从业行为。这就把经商办企业与一般从业行为区别开来。

细化的程度决定了可执行的力度。

应勇表示，在关于领导干部亲属经商办企业的问题上，中央此前已出台多个禁令。上海制定《规定》并不是“另起炉灶”，而是与中央有关规定、国家法律基本要求相一致的，是将中央已有的规定落实到位，“我们结合上海实际，进一步加以细化和完善，力求形成一套可执行、可操作、可检查、可问责的制度体系。”

在2001年发布的《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定（试行）》中，只是对于一些重点领域有规定，比如房地产、广告、律师、娱乐业等。“上海的《规定》是对中央规定的一个细化，有助于政策落实。”李辉说。

这些细化条款是根据多年实践经验总结出来的，但还有继续完善的空间。

据应勇介绍，下一步还将对“受聘担任的高级职务”“管辖的地区和业务范围”“关联企业”“与公共利益发生冲突”等概念作细化和界定。李辉也表示，在后续的政策落实过程中还有更多的细则需要注意。比如，不得在本辖区范围内从事商业行为，父亲在杨浦区工作、子女在金山区从事商业活动，不在父亲的管辖范围内，但是金山区的业务有可能与杨浦区有关系，这些细节都需要认定，毕竟商业是个复杂的网络。上海的规定有助于减少那些胆大妄为的经商办企业行为，但对于一些隐蔽的、网络化的或者是变相的东西还需要更多的研究和制度建设。

李辉也认为，在后续的政策落实过程中还有更多的细则需要注意。比如，领导干部的子女及配偶进行约束，但是远房亲戚呢？“这些还需要从利益冲突这样一个更宽泛的制度建设角度来思考，因为它更隐蔽。”