政支持民办高等教育的必要性和可行性分析

摘 要：为分析民办高等教育财政支持的理论和实践依据，本文首先运用经济学的相关理论，试图从法律视角和属性视角来探讨民办高等教育财政支持的理论依据，从公平视角来探讨民办高等教育财政支持的实践依据；其次，从国民经济发展、社会对民办高等教育的认识，以及民办高校分类管理等角度，分析政府财政支持民办高等教育的可行性。

关键词：民办高等教育；财政支持

政府是否应当对民办高等教育进行财政支持，目前有部分学者认为鉴于中国经济还处于发展之中，仅就公立高校而言，政府的财政预算占高校教育经费的比例已经越来越少了，如果要求政府给予民办高等教育财政支持则已经超过了政府的财政能力。还有部分学者认为，正是由于国家财政对于高等教育支持的不足，才鼓励利用非财政性经费来支持民办高等教育的发展，民办高校对于缓解高等教育财政紧张起到了一定的作用，如果要求政府为民办高等教育提供财政支持，只会加剧政府的财政困难。

国外发展私立高等教育的成功经验之一是对其进行财政支持。而我国现阶段，民办高等学校的主要经费来源依赖于学费，其它渠道的经费来源也已逐步成熟且趋于稳定，在捐赠尚不能成为民办高校主要经费来源的情况下，依靠政府的财政支持来解决民办高校财政短缺问题，已成为促进民办高等教育健康可持续发展的重要手段。本文将着力分析政府财政支持民办高等教育的必要性和可行性。

一、必要性分析

（一）理论依据

与政府财政资助民办高等教育相关的理论有许多，例如人力资本理论、公共选择理论、自由市场理论以及新公共管理理论等，这些理论分别从宏观或微观的不同层面为政府财政资助民办高等教育提供了独特的理论视角。本文仅从经济学视角的公共产品和外部性理论对此问题进行审视。

1.法律视角：基于民办高等教育发展的法律依循

《民办教育促进法》第一章第三条明确规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”《民办高等学校办学管理若干规定》第三条规定：“教育行政部门应当将民办高等教育纳入教育事业发展规划。按照积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针，引导民办高等教育健康发展”；“教育行政部门对民办高等教育事业作出突出贡献的集体和个人予以表彰奖励”；第四条也规定“国务院教育行政部门负责全国民办教育统筹规划、综合协调和宏观管理工作”；第四十四条规定 “县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第四十三条也提出“健全公共财政对民办教育的扶持政策”。

显然，这些法律规定从国家法律层面上强调了政府在民办高等教育发展中的职责。民办高等教育属于国家公益性事业的性质界定，决定了政府及其教育行政部门应该在民办高等教育领域中有所作为，从资金投入、政策优惠、制度供给等方面统筹规划民办高等教育，促使民办高等教育走上健康、稳定、可持续发展的道路。

2.属性视角：基于民办高等教育的服务属性

讨论公共财政是否应该支持民办高等教育，首先应明确界定在市场经济中哪些产品和服务应由市场提供，哪些产品和服务应由政府提供，哪些产品和服务应由政府和市场共同提供，进而确定教育服务、民办教育服务的性质和应由谁提供。

由美国经济学家保罗·萨缪尔森（Paul A.Samuelson）和马斯格雷夫（Richard A.Musgrave）等人创立的公共产品理论，为在市场经济中界定政府和市场作用的边界提供了理论依据。公共产品理论以产品或服务在消费上是否具有竞争性和排他性、是否具有外部性为标准，将全部产品或服务分为公共产品、私人产品和准公共产品。在理性经济人的假定下，依据产品或服务的成本与收益是否对称，界定公共产品应由政府提供，成本应由财政负担；私人产品应由市场提供，成本应由消费者私人负担；准公共产品应由政府和市场共同提供，成本由财政和消费者共担。

笔者认为包括高等教育在内的非义务教育是属于有正的外部性的准公共产品。一方面，此种教育服务在消费上有竞争性，在供给有限的条件下，一个人消费了这种教育服务，就会影响他人对这种教育服务的消费，或者说，增加一个人对此种教育服务的消费，其边际成本不为零而为正；另一方面，此类教育服务同时具有排他性，从技术上这种教育服务可以分割从而可以通过招生数量、考试筛选和收取学费将一部分人排除在此种消费之外。同时，教育服务具有正的外部性，如过度排除则造成社会成本太高，因一个人接受了教育，除了本人可以受益之外，其家庭及代际间均可受益，整个社会也受益。高等教育是一国科技进步、社会经济发展的推动力，是一国精神文明和物质文明建设的重要条件保障。[1]

既然高等教育服务属于有正的外部性的准公共产品，理应由政府和市场共同提供，成本应由财政和受教育者共担。笔者认为民办高等教育服务与公办高等教育服务在性质上基本相同，都属于具有正外部性的准公共产品或服务，由此，政府有责任和义务提供两类高等教育服务，财政应予以支持，即教育服务的成本应由财政和受教育者共同负担。两者在属性上也有区别，较之公办高等教育，民办高等教育的私人产品属性更强，该类教育服务具有较强的排他性，通过较高的学费可以将不付费者排除在这一教育服务之外。可见，与公立高等教育有所不同的是，民办高等教育在资源配置中市场的作用更大，因而受教育者在教育服务成本负担中所承担的比重应更大。[2]

（二）实践依据

结合我国民办高等教育发展的实际情况，可以发现，现阶段民办高校在生存及持续发展上面临的根本性问题就是筹资不足、筹资渠道单一。目前大多数民办高等学校经费完全依赖于向学生收取学费，收费成为学校的唯一经费来源，结果由于收费过高影响了较低收入阶层的子女的入学机会，也在很大程度上制约了民办高校的健康可持续发展。因此，政府对民办高校提供财政资助具有深刻的实践依据。

1.促进高等教育入学机会均等的实现

民办高校的办学经费在很大程度上都是依赖于学杂费，政府财政资助及其他渠道取得的资金非常有限。民办高校在录取学生时主要依据两个标准，一是高考成绩，二是学费。[3]也就是说，只有招收的学生能够缴纳足额的学费，才能保证基本的办学经费，开展正常的教学。通常学习成绩在中等以上者，均有机会进入民办高校或者更好的公办高校学习。然而，进入民办高校或者能否在民办高校接受完所有教育还需具备另外一个必要条件—经济条件，即看学生是否能交付起学费，而学费的承受能力在很大程度上与学生的家庭经济条件相关。因此，民办高校在提供高等教育机会时，具有自愿或者不自愿的排他性，教育公平在不同背景人群中存在着一定的不公平。受教育机会的增多，并不等于接受教育机会的公平。只有交付起学费的人，才有可能选择或者继续在民办高校读书。民办高校的收费问题成为危及教育机会合理分配的瓶颈，限制了民办高校的生源范围，造成选择上排他性的加剧，损害了教育的公共利益。[4]

仅仅依靠民办高校自身及其现有教育政策和社会环境，是很难解决现有困境的。资金的短缺是阻碍民办高校可持续发展的一大障碍，因此需要国家和社会共同支持。国家对民办高校一个百分点的财政支持，就有可能降低学费的标准，降低因为交付不起学费而被排斥在校门之外的学生几率，有助于缓解因学费问题造成的受教育机会不均衡现象的加剧。[5]政府扩展对民办高校学生和教育机构的财政支持力度，能够保证政府和私立部门在教育领域中的互补作用，共同维护和保障人民的基本受教育权利。

2.提供高等教育领域的“竞争与选择”

公共财政是否应支持民办高等教育还取决于民办高等教育在高等教育中的地位和作用。目前我国民办高校的发展规模，无论是学校数的绝对量和相对量，还是学生数的绝对量和相对量，都在逐年稳步上升，我国民办高等教育经历了从无到有、从小到大的发展历程。现阶段我国高等教育体系已形成民办高校与公办高校相互竞争、相互促进、共同发展的格局。

我国民办高等教育的发展基于两种背景：一是限于政府财力有限，公办高等教育服务供给严重不足，民办高等教育的发展可满足居民对高等教育的巨大需求；二是我国正在进行经济体制和教育管理体制改革，生产资料所有制从单一的公有制逐步转变为以公有制为主体的多种非公有制并存的格局，包括教育、文化、科技等非经济的服务领域，也由单一的政府举办的公立机构转变为政府举办的公立机构和非政府机构举办的民办机构并存的局面。与此同时，教育管理体制也进行了相应的改革，旨在建立与社会主义市场经济相适应的符合教育服务性质和教育发展规律的教育管理体制。各级政府、各级各类公立学校逐步探索教育管理体制改革，而作为与公立教育性质不同的民办教育，成为探索教育体制改革的重要力量和阵地。[6]

因此，民办高等教育无论从我国的高等教育发展或是从高等教育体制改革来说，已不是可有可无，也不是高等教育的补充，而是与公办高校一样，是我国高等教育发展和改革的重要组成部分。随着民办高校越来越多地跨入到高层次的学历教育行列，对于家长来说，增加了更多的高等教育选择权，进而使得民办高校在不同层面和不同领域与公办高校存在着激烈的竞争，这样的竞争局面在一定程度上提高了教育效率。因此，政府作为高等教育的受益者，也是国民收入再分配的主体，其资助公办高校的政策完全适用于民办高校。政府财政不仅有必要支持民办高等教育，而且应当把支持民办高等教育发展作为责任和义务。

3.加强政府对民办高校的控制与管理

政府对民办高校该如何进行管理，该如何协调行政管理与尊重民办高校应由的办学自主权之间的关系，是学者们越来越关注的一个重要课题。如果管得过多、过严，可能抑制了民办高校的生命力，最终导致民办高校教育的萎缩；如果放任自流，民办高校又可能偏离办学的方向，使得学校如公司一般完全按照市场经营。为了避免这两种情形的发生，就需要教育行政部门的管理必须以间接地引导为主，而政策扶持正好符合这一要求。政府如果希望民办高校真正有所作为，进而实现公办高校与民办高校有序竞争的良好局面，就需要变革政府观念，需要从更加理性的和长远的目标规划民办高校的功能与价值，进而通过立法、财政拨款、政策调整等手段对民办高校进行分类管理与引导。

政府对民办高等教育进行公共财政资助，既体现政府对民办高等教育的支持，也是政府对民办高等教育进行管理和控制的一种手段。由于民办高等教育主要通过市场的手段运营，因而具有一定的盲目性和随意性。政府如果放任自流，将有可能导致教育市场的混乱和失控。政府可通过资金的鼓励和诱导来实现有效的管理，如在提供资助时附加一定的条件，要求民办高校按照社会和市场需要办学，这种资助模式对接受资助的学校既是一种激励，也是一种约束，使得民办高校将更多的精力集中在教学上，确保教育教学质量，进而达到质量管理的目标。此外，通过制定获得资助的条件，对民办高校进行必要的管理。在高等教育领域，政府通过某些重要学科和研究的资助，鼓励学校培养适应社会需求的人才，一方面促使民办高校提升研究能力以获取更多的科研收入，另一方面也从整体上提高了国家的综合实力。可见，政府对民办高校提供各种形式的财政资助，不仅可以缓解民办高校经费不足，而且也可以提高民办高校的公共性程度，提高教学科研质量，实现有利于国家利益和社会利益的目的。

二、可行性分析

（一）国家财政支出逐年增加为资助提供了财力保障

政府财政资助的有无、多少取决于政府财政能力的大小，因为政府的财政规模直接影响了教育财政总量供给的规模。通常情况下，各级政府存在着财政预算的约束，因此财政能力强的地区自然更有可能拥有多余的财力为民办高校提供支持。

近年来，我国经济运行总体平稳，经济秩序好转，经济效益保持较高水平。根据国家统计局公布的数据显示，2012年，我国财政收入已经超过11万亿元，税收收入所占比重高达85.81%，可见，税收收入为国家财政收入的增加和各项事业发展提供了强有力的财力保障。在财政收入的来源项目中，中央政府和地方政府的贡献率相当；在税收收入方面，中央政府的比例略高于地方政府；在非税收收入方面，地方政府的贡献率非常高（见表1）。

2007-2012年期间，我国财政收入由5万亿元增长到11万亿元，翻了一番有余，而且维持着正速率在逐年增长，尤其是2009-2011年期间，增长速度都在逐年递增，2012年增速才放缓。对于中央和地方政府来说，财政收入所占比例基本持平，但中央政府所占比例在逐年递减，地方政府反之；从绝对值的增长来看，各级政府的财政收入均在逐年增加（见表2）。

2007-2012年期间，我国财政支出的变化情况与财政收入的变化情况基本一致。财政支出额由近5万亿元增长到11万亿元，增长达两倍多，且维持着正速率在逐年增长。与财政收入情况不同的是，对于中央和地方政府来说，从财政支出所占比例来看，地方政府所占比例要远远高出中央政府；从增长情况来看，中央政府的财政支出比例在逐年下降，而地方政府的财政支出比例在逐年增加（见表3）。

比较各年份中央和地方财政收入与支出的数额，不难发现，中央政府的财政支出均小于中央政府的财政收入，地方政府的财政支出均大于地方财政收入。究其原因，由于地方财政支出包括地方本级财政收入和上级转移支付两部分内容，即中央对各地区的财政补助特别是税收返还，是地方政府可支配财政收入的一个重要来源。因此，地方财政支出更能反映出各地区可支配的预算内财政资源，也相对真实地反映了地方政府的财政能力。政府的财政能力是政府集中社会资源的一种体现，也是政府提供公共产品（准公共产品）的一种客观能力。本研究在前面论述过，民办高等教育是属于有正的外部性的准公共产品或服务，因此，政府财政资助的力度自然在一定程度上受到政府财政能力的影响。随着地方政府财政支出水平的逐年提升，在很大程度上为政府财政支持民办高校提供了财力保障。

（二）相关法规政策的建立与完善营造了良好的法律环境

由于我国正处于市场经济不断深化的阶段，政府担任的发展高等教育的责任和权利都非常重大。在发展民办高等教育的过程中，政府的决策至关重要。所谓提高发展民办高等教育的认识，首要的是要解决好政府部门的认识，牢固树立发展经济必须发展高等教育、发展高等教育必须发展民办高等教育的思想，克服模板高校可有可无、最多补充、先过渡再整顿等偏见思想，切实转变观念，顾全大局。从我国的实际国情出发，依据我国教育财政的实际状况，考虑到整个社会不断增长的高等教育需求，以及知识经济发展对人才数量和质量的巨大吸纳能力，各级政府已明确制定出众多相关的法律法规，这些文件和政策为民办高等教育提供了较好的政策环境和发展空间。

伴随着民办高等教育的快速发展，国家对民办高校管理政策也逐渐成熟起来。《民办教育促进法》为民办教育的健康发展提供了基本法律框架，根据《民办教育促进法》及其实施条例的要求，政府应落实民办教育与公办教育同等的法律地位，保障民办学校与公办学校及其相关利益群体的平等权利，合理规范自身行为以充分发挥市场机制在民办教育发展中的作用。同时，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》中提出，应健全公共财政对民办教育的扶持政策，对此各地政府还专门出台了一系列相关政策，在征用土地、基建配套、地方税收等方面采取更为宽松的政策，积极鼓励和引导民办高等教育的健康发展。各级政府出台的这些政策提出政府应通过各种方式为民办教育提供资助，一方面体现政府对民办高校的鼓励支持导向，激励民办高校的办学热情；另一方面通过资助，适当降低民办高校的收费标准，体现教育公平，推动了高等教育的大众化进程。这些法规政策为政府资助民办高等教育提供了良好的法律环境，是民办高等教育发展的必要基础和氛围。

（三）国际上政府资助私立大学的成熟经验可供借鉴

在世界私立高等教育发展较快的发达国家，其共同经验是建立了为私立高等院校提供多种形式资助的财政制度。这些国家政府财政投入占私立高校总收入的比重，均高于我国。各国政府除了直接的扶持措施以外，还制定了许多间接支持私立高校发展的政策，最为典型的是美国等国家实施的对教育捐助减免税的规定，大大调动了企业、社会组织和个人向私立高校捐资的积极性。[7]

各国政府的大力扶持对私立高校的持续发展具有至关重要的作用。一方面，财政资助缓解了私立高校的资金压力，使私立高校摆脱了财政困境，社会地位、自身实力得以巩固和加强，为长远发展奠定了物质基础；另一方面，平等地位的扶持措施有利于私立高校获得更优质的生源和教师，有机会参与科学研究、社会建设和国家发展，促进了私立高校教学质量、学术水平、科研实力、服务能力的提升，为将私立高校办成高质量、高水平大学，跻身国家乃至世界强校铺平了道路。

我国民办高校正处于快速发展的上升阶段，如果政府财政支持及时到位，将帮助民办高校突破限制发展的“瓶颈”，起到事半功倍的作用。“他山之石，可以攻玉。”借鉴国外私立高校财政支持的有益经验，对我国政府资助民办高等教育发展具有重要的指导意义和促进作用。

（四）民办高校的分类管理为资助奠定了重要基础

公共财政是政府提供公共物品满足公共需要的一种经济行为。民办学校作为生产教育服务，一种准公共物品的重要载体，接受公共财政的支持是历史上和当今世界诸多国家和地区的普遍做法。目前在我国，公共财政支持民办高校几乎成为社会各界的共识，各地也开展了不同程度的政策实践。然而，现有支持政策不仅较为散乱，而且多数没有考虑到不同类型民办高校的教育服务性质并不相同，从而存在支持对象不公平、经费挪用或流失等问题，因此受到人们质疑。

《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》提出了将民办学校进行营利性和非营利性分类管理的改革思路，为基本理清公共财政支持政策奠定了重要的基础。民办学校分类管理的基本目标是要取消准营利性民办学校，消除灰色地带，从而构建以非营利性民办学校为主导的、营利性与非营利性界限清晰的分类框架。在此基础上，我们可依照财政供给的基本框架，理清针对不同类型民办学校的支持项目，从而构建出更为公平清晰的政策体系。

参考文献：

[1][2][6]方芳，王善迈.我国公共财政支持民办高等教育研究[J].北京师范大学学报（社会科学版），2011（5）.

[3]阎凤桥.中国民办高等教育能够满足公共利益需求吗[J].探索与争鸣，2008（10）.

[4]米红，李小娃.公益性：民办高校发展的现实关照——兼论高等教育的产业属性[J].山西大学学报，2009（3）.

[5]黄洪兰，朱云翠.民办高等教育公益性：国家财政扶持的理论与现实基础[J].现代教育科学，2011（1）.

[7]王留栓.世界私立高等教育发展模式及其对中国的启示[J].浙江树人大学学报，2005（3）.

（责任编辑 钟嘉仪）