中国大学行政权力合法性实践

2015-06-01李从浩

高教探索 2015年5期

摘要：中国大学普遍存在政府控制办学、实用功利取向和自治传统缺乏，导致大学行政权力在过度强化自身、过度追求政治合法、过度依赖政府办学资源、过度凸显科层制管理中陷入合法性困境。大学行政权力只有在大学治理中坚守合法性，认清科层制在大学管理中的异质性，并且做到实质合法与形式合法的统一，才能在实践中合法行使。

关键词：大学行政权力；合法性；过度

中国大学行政权力在长期的办学实践中占据强势地位并且不断逾越合法性限度而与学术权力冲突不断已是不争事实和大学常态，由此而来的“去行政化”甚至是“取消行政权力”的呼声亦是势所必然，在此必然下，大学“学术—行政共同体”[1]的客观存在和行政权力本身的合法性被忽视和掩盖也属正常，而行政权力面对批评声浪依然我行我素的现实反衬出大学行政权力合法实践的“路漫漫其修远兮”。

一、中国大学行政权力合法性困境

目前关于大学行政权力的研究认为存在的主要问题是“泛化”，开出的药方也基本上是权力制衡下的各安其位，但现实是行政权力学理上的应安其位实践中反而难安其位，究竟是“权力扩张的天然冲动”还是“树欲静而风不止”使其陷入合法性困境？

（一）行政权力过度强化

众所周知，大学行政权力是在大学从“学术共同体”向“学术—行政共同体”的演变过程中受到大学和政府双重制约由学者权力让渡而来，源于大学内生。[2]而中国大学行政权力则在百余年政党——国家对中国大学治理的积极干预和深度介入的“同生互构”[3]中走了一条完全不同于西方大学的产生和演变之路。

中国大学行政权力强化的“基因”肇始于中国近代大学的起源——京师大学堂。京师大学堂在创办之初其内部组织机构就是从总监督→分科监督→提调→教员和办事员的等级森严的垂直领导体系，并且管学大臣、总办、总监督和督办等都由朝廷官员担任，而且有权举荐或辞退分科监督和提调。组织机构基本与政府同构。这种政府权力的直接复制和“嫁接”的大学行政权力“出身”一直伴随着中国大学的发展，这与西方中世纪大学原初根本没有行政权力形成了天壤之别。

在民国时期和国民政府时期，由于战争以及战争导致的政府管理失控和蔡元培、郭秉文等留学人员的努力等各种原因，大学学术力量开始萌芽并一度取得了相应的地位，但总体上行政权力绝大多数时候仍然是主导大学发展的重要力量。这与西方大学在发展过程中与世俗皇权和宗教教权的斗争中赢得自身权力、建立自身传统又大相径庭。可以看到，在中国大学的起源和发展过程中，服务国家和社会这个大学外化功能成了大学的主要职责，这必然带来大学行政权力的强化。

新中国成立后，不管是对大学的改造还是随后长达半个多世纪持续至今的高等教育管理体制的“收放”与“分合”，主要的出发点仍是国家和政府对大学的管理和控制。在历次改革中，大学自身基本上没有成为政策的逻辑起点，也没有成为“改革舞台聚光灯照耀的中心”。大学被改成了政府“听话的下属”和“绝对的附庸”，被改成了政府政策的坚定执行者和绝对服从者。政府对大学的控制不松反紧，几乎所有的党政部门都可以约束和干预大学的内部管理，呈现全能主义的趋势。[4]大学为了应对社会和经济发展要求、落实政府各项政策、解决高校办学资源紧张、缓解市场竞争压力等必然导致大学行政组织越来越多，大学行政权力越来越强，进而形成“从最高教育行政机关到大学基本教学与学术单位，一元化的行政权力通天贯地，天下英雄，靡不在其毂中”[5]的局面。大学在历次的改革后，形成了行政权力“天下通吃”、“英雄向往”的境界，而“大学到底是什么”反而成了最无法回答和最困惑的问题，这不能不说是一种遗憾。

（二）政治合法过度突出

大学无法脱离政治的影响，“高等教育越卷入社会的事务中，就越必要用政治观点来看待它”[6]，这是大学无法回避的事实。但这种事实的前提是把大学作为独立的学术组织看待，是从政治与教育二者之间的关系来认识大学。而中国大学的产生与发展则将其与政治的关系演变成“仆与主”、“下与上”的关系。

京师大学堂作为国家救亡图存、抵御外辱的工具，在“出身”上就天然的与政治紧密联系在一起，所以行政权力“一统天下”；民国时期政治控制减弱，所以大学行政权力与学术权力“分庭抗礼”。建国以来政治风向往复变化，大学行政权力则在“收放”中起伏。中国近现代大学产生和演变的历史表明，有什么样的政治体制或政治文化，就决定着中国大学行政权力以一种什么样的形态存在，而在每一种政治形态中，大学行政权力都自主或不自主、自觉或不自觉的把政治合法作为自身的首要追求和必然选择，甚少考虑或无法考虑赖以栖身的大学。

中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度是中国历史发展和中国人民的必然选择。党和政府通过“校长负责制”（1950年）、“党委领导下的校务委员会负责制”（1958年）、“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”（1961年）、“党委领导下的校长分工负责制”（1978年）、“校长负责制”（1985年）以及“党委领导下的校长负责制”（1989年）等不断探索如何将党的意志和政府管理转化为对大学的管理，而目前实行的“党委领导下的校长负责制”就是政府通过法律规定行使高等教育管理权的体现，而这种体制从根本上就决定了大学行政权力必然把政治合法作为首要的追求目标。从现实来看，不管从人才培养还是社会稳定，中国高等教育的规模也要求党和政府必须对高等教育进行强有力的控制和管理，而这也势必进一步加大政治合法在大学中的影响力。中国大学天然的追求政治合法的内在动力、中国大学章程的制定和现代大学制度建设的滞后以及中国大学学术自治传统的弱化等决定了大学行政权力必然把政治合法作为其内在逻辑和现实选择并在实践中日益强势。在各自的现实需要中政治合法和大学本质如何保持张力平衡是一个考验各方智慧的艰难探索。

（三）资源分配过度依赖

大学是一个以知识生产和人才培养作为资源交换的资源依赖性组织，中西方概莫能外，不同之处在于资源来源渠道的多样性和替代性，进而表现为资源提供方对资源需求方的控制程度。中国大学由于资源来源单一、资源的有限性以及大学运行所需资源的最大化、大学之间资源的竞争性等决定了大学除了依赖资源提供者（政府及有关部门）外别无选择，二者又进一步加剧了资源提供方对大学的控制。中国大学对资源的依赖主要表现为办学经费依赖、科研经费依赖和学科建设“话语权”依赖。

在办学经费上，除了少数民办院校和独立学院按照法律规定自我筹措资金外，绝大多数大学必须靠政府拨款来维持正常的运行和发展。在政府“运行经费”、“专项经费”等各种名目繁多的拨款中，中国大学除了依赖求生外别无选择。

在科研经费依赖上，中国大学基本不存在西方社会中科学社团或慈善机构提供科研资助的方式，几乎所有的科研所需资源（包括资源的分配）都掌握在政府教育行政部门或者他们的“代理人”手中，他们通过制定规则和分配资源来行使政府对大学的管理和引导，学者或学者群体开展科研所需资源必须通过大学行政部门去争取，并且接受行政部门的管理。同时，现行的科研项目申报和管理体制要求学者必须依托单位进行申报，这也进一步加剧了学者对“单位人”的依赖。由于学者对科研经费的必然依赖，科研经费的申请和管理成为大学行政部门管理学者最重要的手段之一。

按照学术的基本规则和学术团体的基本实践，学科建设的“话语权”应该掌握在学术组织或其行业协会中，但实际运行中尽管有学者、学术组织或行业协会参与，但绝大多数仅有建议权、咨询权和评审权，最终决定权掌握在行政部门手中。于是，为了影响最终决定，行政权力“粉墨登场”，在关键时刻发挥着“关键作用”。这也就是教育部在《高等学校学术委员会规程》明确规定“担任学校及职能部门党政领导职务的委员，不超过委员总人数的1/4；不担任党政领导职务及院系主要负责人的专任教授，不少于委员总人数的1/2”[7]的主要原因。

由于中国大学“院校级的官僚权力同高级的官僚权力”被拴在了同一辆“马车”上，大学行政权力作为政府行政权力“链条”的末端自然承担起政府各种资源的争取和资源在大学内部的分配和管理，而政府教育行政部门也通过这个末端实现政府资源的管理和政府对大学的管理。由于政府行政权力与大学行政权力同乘一辆车、同属一链条，后者于是“令人艳羡”地获得了各种资源，只不过过犹不及，“令人艳羡”变成了“令人生厌”。

（四）科层管理功能失调

尽管科层管理在现代社会无处不在，其重规则、强效率的特点也确实能在管理中发挥重要作用，但任何事物的两面性也使科层制组织中的成员因受严格的规则和程序训练而导致“科层制仪式主义”，在实际工作中即使有更好的解决问题的办法也因要固守规则而放弃，从而导致规则和程序优先于目标，这就是罗伯特·默顿所说的科层制功能失调。[8]这种失调在中国大学的管理中表现尤甚。

中国大学是在“西学东进”的过程中根据中国国情和现实需要在借鉴西方大学的基础上发展起来的，在这个过程中，中国政治组织的科层制与西方大学的科层制“不谋而合”而形成的中国大学的科层制不仅具备一般科层制的特点，而且这种双重结合不仅表现为大学科层制的实践困境甚至表现为科层化危机[9][10]，从而加剧科层制的功能失调。

从中国近代大学“官学同构”的起源到“学随官变”的大学发展，我们可以发现，政府、政治及其运行方式如影随形地伴随着大学的发展。政府和各级教育主管部门用科层制塑造和管理大学，大学用科层制管理内部事务，并形塑大学内部行为准则和人际关系。于是，是否符合规则和程序成为大学行政人员处理事务的首选标准，而制定、执行和解释规则的“一体”又导致各层级人员均在程序问题上具有重要话语权甚至是最终决定权，教授被办事员指挥得团团转、学院被职能部门指挥得团团转几乎成为大学管理常态。同时，这种“科层制仪式主义”不仅规训行政人员的行为方式，而且规训大学成员的价值观念和思维方式，常常忘记捍卫规则和追求程序的目标是什么，自身越来越像衙门，而把教育和大学等根本丢诸脑后，事关人和学术这两种最需要特殊处理的事务在程序和规则面前消于无形，功能性失调也就成为了必然。

二、中国大学行政权力合法性困境成因

任何一种权力都具有内在的扩张冲动，但又竭力避免在扩张的过程中让其自身陷入合法性困境，从而招致合法性危机，大学行政权力亦是如此。目前学界关于中国大学行政权力的研究更多的集中在关注其强势和泛化及其表现，提出的解决之道也主要从应然出发，较少追问“实然为何如此”，更少言及“实然为何与应然不一致”。

（一）政府控制大学

尽管大学无法脱离政治的影响和政府的控制，但二者的关系中西方程度不同。西方大学由于社会文化传统和大学自治的影响，政治和政府对大学的影响和控制相对隐形和较弱，而中国大学为政治和政府服务就是公开和理所当然的选择，而政府以其“好恶”决定大学的发展也成了政府“心安理得”的选择，政府与大学的高度控制性让政府政策成为了左右大学发展的晴雨表。

翻开中国近代大学的历史， 1898年建立的京师大学堂被完全设计成一个高度集权的政府科层组织，民国时期和国民政府时期，政府依然通过颁布《大学令》、《修正大学令》、《国立大学条例》、《大学区组织条例》和《大学组织法》等法令加强对大学的控制和管理。建国后，政府对大学的控制更加强大，完全把大学当成下属的文化事业单位，按政府模式对应设置大学管理机构，按政府标准包揽大学几乎一切事务。建国后有关大学的几乎所有改革不管是收权还是放权、大改还是小改，都是政府推动，政府主导，大学永远只能是执行者和适应者。

在中国，传统政治文化和大学影响力使任何政府都有控制大学的欲望和必要。政权越稳定，政府管控大学的欲望和能力越强。但事与愿违的是，控制也许能带来管理者想要的秩序，但并不必然带来大学的发展，中西方大学发展的历史都证明了这一点。京师大学堂在清政府的严密控制下发展缓慢，而政府控制相对较弱的民国和国民政府时期，大学反而最像大学，也成为后人津津乐道和追忆的时期。必须承认，大学不能也无法脱离政府控制，并且政府控制与学术自由、大学自治间存在着张力矛盾，但政府应该在多大程度上控制大学或者以什么方式控制大学则是可以认真探讨和深入研究的问题。目前中国大学面临的主要问题是政府强烈而长期的对大学的控制导致的行政权力主导在常态化下强烈化，犹如套在大学脖子上的一根绳索，越勒越紧，不能自救。

（二）实用功利文化

纵观大学历史，“任何大学都是遗传和环境的产物”[11]。作为社会遗传和环境重要内容之一的文化深刻地影响着社会存在中的大学，而从文化乃制度之母的角度又可发现文化下的制度是如此深刻影响和规训着大学的发展。中国社会长期存在的实用功利的文化取向以及在此取向下的制度如影随形地伴随着中国大学的发展进程。

京师大学堂的创办宗旨是 “中学为主，西学为辅；中学为体，西学为用”[12]，要求“务期他日成材，各适其用，以仰副国家造就通才慎防流弊之意”[13]，为巩固封建统治办学的用意明显。民国时期大学以“以教授高深学问、养成硕学闳材、应国家需要”[14]为宗旨，尽管不再提“以忠孝为本”、“以经史之学为基”等封建教条，但国家需要仍是大学存在的重要价值。国民政府时期，高等教育的办学目标：“一，学生应切实理解三民主义的真谛，并且有实用科学的知能，俾克实现三民主义之使命。二，学校应发挥学术机关之机能，俾成为文化的中心。三，课程应视国家建设之需要为依归，以收为国家储才之效。四，训育应以三民主义为中心、养成德、智、体、群、美兼备之人格。五，设备应力求充实，并与课程训育相关联。”[15]大学教育满足实用、国家和党的需要充斥其间。

新中国成立以来时至今日，大学教育在国家建设需要和“科学技术是第一生产力”的强力推动下，已从曾经些许存在的追求知识与自由完全转向“求力”和“逐利”，大学与权力和资本的结盟基本上丢弃了自身“海上灯塔”和“时代表征”[16]的职责，转而一心一意成为“加油站”和“服务站”，于是，以就业为导向的技能培养、以量化为标准的教师考核、以效益为评价的制度设计等大行其道，“校长一走廊，处长一礼堂，科长一操场”成为常态，教授与科长同竞副处变为正常，人人都希望借助“长”背后的“力”实现各自的“利”，全然忘了“文化单位底分子也含有三li，但以‘理为中心，而‘力‘利为‘理服务”[17]。于是，在全社会实用功利文化的影响下，大学行政权力以其“力”而“利”的鲜明特征成为了人人追求的“过街老鼠”。

（三）自治传统缺乏

自古希腊以来，西方社会学术机构相对独立已成明确传统和社会共识。柏拉图学园以其专注学术探究、不受政府和社会干预、不主动涉足社会现实的形象立世千年。现代意义上的大学之所以肇始于欧洲中世纪独特的既分权又分裂的社会 [18]，根本原因在于中世纪欧洲复兴了源自古希腊纯粹探究的学术与文化。纵观大学历史，大学从产生之日起，争取自治与自由的斗争就伴随整个大学的发展史，即使在教会力量登峰造极、连世俗王权都无法抗衡的中世纪，大学都能努力将自己置于教会的绝对控制之外，而此后，尽管大学也饱受非学术力量的冲击，但随着19世纪德国大学由于强调纯粹探究和学术自由而成为世界各国大学效仿的对象之后，大学应致力于学术研究和享有学术自由基本成为各国的普遍共识并努力付诸实践。因此，尽管目前欧美各国大学在政府不同程度的控制和社会需求下履行着日益繁杂的社会职能，但社会尊重大学、尊重学者和尊重学术自由的传统始终未变，学者是大学内部最基本、最有地位、最有影响力的群体的传统始终未变，学术力量是大学最强势、最有话语权的力量的传统始终未变。

反观中国，作为舶来品的大学制度，学术自由和大学自治作为大学制度的根基自大学诞生之日起在中国社会和文化传统中就基本上没有什么市场，在大学中也实践甚少，“既没有自主权之说，也不存在学术自由的思想”[19]。学术依附于政治和伦理纲常被视为“术数”和“奇巧淫技”而被绝大多数人轻视，学校自治和学术自由的观念根本不可能自发形成。而近代大学发端于国家民族存亡之际，救亡图存的现实需要不可能让国家和社会允许大学培养学术自由和大学自治的传统，“救亡先于启蒙”的特殊历史背景也让一批批抱有“为学术而学术”的理想学者转而投身于政治和社会运动，致使真正的学术群体难以成长，学术传统难以积淀。建国后，这种些许的积淀又被迫“断裂”和“转型”，服务国家需要和服从政府管理成为大学制度建构的指导思想并转化为办学实践。如今，在中国各方面改革都改到深处和痛处、各种社会矛盾交织之时，大学也成为了社会各方关注的焦点，而自身既缺乏探寻大学自治的智慧和勇气，也无法应对社会的需求和挑战。大学在前所未有的迷茫和徘徊中似乎迷失了方向。

很多时候我们都倾向于将大学缺乏自治归因于政治体制的影响，并因此认为大学无法改变自身状况。诚然，一国特定的政治经济体制必然影响其大学的自治程度，但同时也必须看到，大学的自治程度并不完全取决于政治体制。英、德、美等国大学享有程度完全不同的自治权，而像19世纪的普鲁士这样的专制国家，其大学也可能享有极大的自治。可见，大学自治传统的建立和真正学者群体的形成在大学发展中可以发挥更为重要的作用。从辩证法的角度看，正是中国大学学术自治传统的缺乏助长了今天中国大学行政权力的强势和一支独大，也正是学术自治传统的缺位导致的不对称和不制衡形成了今天中国大学的权力形态。

三、中国大学行政权力的合法性实践

不管理性也好还是感性也罢，大学都不可能回到传统的“学术帝国”时代。不管放权也好还是收权也罢，行政权力都将作为政府的“代言人”和大学公共职能的执行者在大学的发展中扮演着重要角色。不管承认也好还是愿意也罢，中国大学行政权力的合法性实践都不可能仅仅由行政权力一厢情愿决定。

（一）中国大学治理的合法性坚守

有学者认为，“中国高等教育的短缺更重要的是一种制度性短缺”[20]，主要表现在中国高等教育长期在政府支配和控制的环境中运行，中国大学不断在政府政策调整甚至是领导人意志改变中摇摆办学。中国的法制化进程尽管评说不一，但中国高等教育的制度性短缺并不意味着中国大学办学缺乏法律依据，真正缺乏的是政府、社会和大学等各层面对法律赋予大学办学权力的合法性理解和坚守。正是由于缺乏这种理解和坚守，惯于管理而非治理，才导致与国家和政府保持天然联系的大学行政权力不断逾越合法性基础，随意跨越合法性限度而诟病连连。

《宪法》作为国家根本大法是大学治理最基本的法律保障。1982年的《中华人民共和国宪法》（2004年修正）第19条明确规定举办高等教育是国家的职责，也就意味为大学提供基本的办学资源是政府职责所在，而不是政府管理和控制的手段；第47条规定公民有科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由也就是说政府在推进大学改革中要成为大学治理中的“有限政府”，避免过度作为侵犯公民合法权益。同时，宪法确立的人民主权原则、基本人权原则、权力制约原则、法治原则[21]等同样适用大学治理：大学治理要充分发挥人民的作用；受教育权是公民的基本人权之一；政府发展高等教育事业也要制约权力；大学治理的推进也应遵循法治化的道路。

《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）和《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）是大学治理中的主要合法性依据。1995年颁布的《教育法》是我国教育领域的基本法，对教育法的基本问题、教育基本制度、教育法律关系的主体、教育与社会的关系、教育投入与条件保障等都做出了法律规定。1998年颁布的《高等教育法》赋予了大学独立法人地位和中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制的内部治理结构，明确规定了大学办学自主权的内容等。可见，中国大学治理法律层面上的问题已基本解决，大学治理基本上有法可依，关键在有法必依、执法必严甚至是违法必究。只有这四者兼备，大学治理的合法性才能真正实现；只有这四者坚守，大学行政权力才能合法有限行使。

（二）认清科层制在大学管理中的异质性

尽管科层制在大学管理中已非常普遍，但大学作为以知识为逻辑起点、松散联合型的社会文化组织，其知识、学科、权力等特性决定了科层制在大学中并不具备其它社会组织同样的适切性。科层制以目标明确、追求效率、坚持规则、层级分明等为显著特征，而这些特征又与大学普遍存在的目标疏离、管理和教育的不确定性和权力结构的多元等特征存在内在矛盾，认清这种异质性对于大学行政权力认识自身的有限甚至是“不作为”，进而合法行使具有先导价值。

首先，组织目标和成员目标的疏离。除了大学管理人员的目标与大学目标高度一致外，作为大学主体的学者，“他们关心的是学科，不必是学校”[22]。作为生活在学院和学科矩阵中的学者，当大学目标和自身目标发生冲突时，他们甚至会离开学校来捍卫和实现自身的专业目标，这在大学人才流动中已是非常普遍的现象。而大学另一主体的学生，由于教育成本的分担和学生利益诉求的多样化，学生目标与大学目标也越来越多的呈现疏离。

其次，大学管理的不确定性。大学管理的不确定性首先来自知识的不确定性，由于知识的不确定性而进行的知识探索和创新正是大学存在的终极价值和人类前进的不竭动力。这种永无止境的知识探索其目标无法明晰，过程无法确定，结果无法预见，而这些不确定性是很难通过科层制来进行具体化和计量化的效率管理。某种程度上，也正是这些不确定性才让知识和探索具备迷人的魅力。现在中国大学普遍实行而又广为诟病的科研评价和量化管理体系就是希望用确定性来管理不确定性。

再次，教育本身的不确定。首先是教育对象的不确定性。大学的根本任务还是教书育人，而人的复杂性、社会性和不确定性决定了科层制管理的失调和低效，著名的“钱学森之问”某种程度上也是中国大学重管轻教的回答。其次是教育过程的不确定性。古今中外的教育家都认为，不管是教育过程还是管理过程，教育都是教师和学生知、情、意、行的交流与共生，都是“教学相长”的过程，而今中国大学管理中普遍存在的“以器育人”、强调服从和规则的情况致使学者大声疾呼“以人为本，人在哪里”[23]。

第四，权力结构的多元性。科层制强调的是下级服从上级的一元集权模式，而大学的多元权力结构和多元权威与之大相径庭。大学存在学术权力、政治权力、行政权力、学生权力、市场权力等诸多权力，并且各自都有不同的价值规则和话语体系，彼此之间不存在“谁上谁下”、“谁说了算”的问题，“政出多门”是大学权力结构的真实写照，各方权力博弈、协调和平衡是必然选择。大学管理事实上是传统型统治和法理型统治的过渡类型[24]，或者说是二者的混合类型。

（三）行政权力恪守合法性统一

合法性理论认为合法包括实质合法和形式合法两种状态，实质合法主要指是否符合社会基本伦理价值和道义原则等，也就是合理性；形式合法主要指是否符合事先制定的规则和程序等，也就是合法律性和合政策性。二者之间不是内容与形式的关系，也是谁决定谁的问题，任何一种合法都意味着合法性，二者适度的张力构成合法性基础。由此观之，大学行政权力的实质合法主要指大学行政权力是否符合理性、正义等基本原则和大学基本属性以及是否得到大学成员的普遍认可，而形式合法主要指大学行政权力是否符合国家相关法规及大学内部相关法律等规范性文件所规定的程序、规则和方式，二者的张力平衡构成大学行政权力的合法实践。

按照此标准，结合中国大学权力现状，大学行政权力的合法程度、认同程度以及权力的稳定性基本可以如表1所示。

第一种情形是实质与形式的双重合法。在此情况下，大学行政权力能够获得大学成员大多数的认同，权力的稳定性较强，但遗憾的是在实践中基本上是一种理想形态，即使学术和行政处理较好的西方大学，也存在行政权力不被认同的时候。[25]

第二种情形是实质与形式的双重“违法”。这种情况下，大学行政权力既不遵循程序，也不符合大学本质，缺少成员认同，此情形在我国不少办学层级较低、办学历史较短的大学中比较普遍。

第三种情形是实质合法而形式不合法，而形式不合法又表现为制定规则和执行规则的程序不合法。这在一些历史较短、管理体制不健全的大学较为普遍，其行政权力运行多以实质合法代替形式合法，成员比较认同但稳定性较差。随着中国法制化进程的加快和责任追究制的逐步实行，行政权力也开始更加注重形式合法。

第四种情形是实质不合法而形式合法。此类情形尽管大学成员不认同，但稳定性较强，这是中国大学目前最常见亦是最难解决的问题。由于形式合法较实质合法更易操作，更易显现，也更易量化与评价，从而成为许多大学在建立现代大学制度过程中最直接最现实的追求目标，但也是目前中国大学行政权力合法行使存在的主要问题。

大学行政权力只有努力恪守实质合法和形式合法的统一，做出的决策和制定的政策才能得到大多数成员的认同，在实际工作中也才能得到顺利执行和落实，自身的合法性和大学的发展也才能得到保障。

参考文献：

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