标准化法律制度若干问题思考（续）

文/封春荣

标准化法律制度若干问题思考（续）

文/封春荣

我国的强制性标准一般被认作技术法规。2000年2月22日，原国家质量技术监督局发布《关于强制性标准实行条文强制的若干规定》时，在其编制说明中指出“强制性标准在我国具有强制约束力，相当于技术法规”。我国参加WTO谈判时，强制性标准也被当作技术法规，随后按WTO/TBT规定进行通报。

强制性标准被认作技术法规，存在着一系列理论和实践问题。一是强制性标准不具备法律规范的三要素，只是一个技术规范，将强制性标准认作技术法规，降低了相关技术内容的执行力。二是与国际惯例不一致，在WTO/TBT和各国实践中，标准都是推荐性的，自愿执行。将强制性标准认作技术法规，不利于提高我国在国际通行技术法规制定中的话语权，影响我国技术法规的通报、交流和制定。三是制定技术法规，应当按照立法程序，要广泛征求意见、符合透明度原则等，由立法部门批准和公布，如欧盟、俄罗斯、日本等无不如此，而强制性标准是按照标准制定程序，由标准管理部门批准发布，权威性不足。四是有的强制性标准内容过宽，超出WTO/TBT中五个正当目标的范围；有的类似技术内容性质不同（如强制性要求的试验方法，有的标准中是强制性条款，有的是推荐性条款）。五是标准制定部门授权太广，国务院各行政主管部门和各省、市、自治区标准化主管部门都有权制定，导致强制性标准对象难以把握，数量庞大，不利于产品质量市场调节。六是将强制性标准认作技术法规，限定了技术法规的范围，而我国有些法律法规直接规定了必须执行的技术内容，变成了技术法规。如国务院《废弃电器电子产品回收处理管理条例》第二十七条规定：生产、进口的电器电子产品上或者产品说明书中未按照规定提供有关有毒有害物质含量、回收处理提示性说明等信息的，由县级以上地方人民政府产品质量监督部门责令限期改正，处5万元以下罚款。

认清技术法规的概念和表现形式，对于加强技术法规的运用、制定和管理，加强与WTO/TB0成员的交流，提高技术法规及其相关技术内容的执行力是很有意义的。《改革方案》要求逐步将现行强制性国家标准、行业标准和地方标准整合为强制性国家标准，并调整了其制定、批准、发布程序，是非常必要的改革。但是，本次改革实质上还是建立在标准制定程序上，与法规的制定程序有本质的区别。笔者建议，在《标准化法》修订之际，借鉴欧盟技术法规和协调标准的做法，明确技术法规的地位、范围、形式、适用场合；明确技术法规与相关标准的关系；参照立法程序明确技术法规的制定、通报程序、批准和公布部门。鉴于我国行政区域广泛和改革发展需要，在法制统一的前提下，允许地方性法规在必要时对某些技术内容做出规定。

标准化工作应当围绕制定和实施标准进行

国际标准化组织的主要活动是制定国际标准（ISO），协调世界范围的标准化工作，组织各成员国和技术委员会进行情报交流，以及与其他国际组织进行合作，共同研究有关标准化问题。美国国家标准学会（ANSI）的主要工作是协调并指导全国标准化活动，认可标准制定组织以及美国国家标准批准程序，发布国家标准等，同时起着标准行政管理机构的作用。英国标准化协会(BSI)的主要任务是标准研发、制定和贯彻统一的英国标准、标准技术信息提供、产品测试、体系认证和商检服务等。综观国际标准化组织和各国标准化部门，主要工作都是围绕着制定标准、推进标准实施，很少既是规则制定者，又是裁判执法者。特别是作为一个技术管理机构，优势在于技术和超脱，若还要履行监督职能，将损害其组织和协调功能，降低其研究和制定标准能力，妨碍其调动市场主体作用，影响其民主、公正精神的体现。《标准化法》将我国标准化工作的任务规定为制定标准、组织实施标准和对标准的实施进行监督，将标准化部门的工作形成一个闭环。而实践中，标准化部门很少依据标准化法律法规开展标准实施情况的监督。技术标准实施情况，主要由质量监督部门或者其他有关部门依据相关法律法规进行监督，不符合强制性标准和产品或者其包装上明示的标准的，也按照《产品质量法》或者相关法律法规进行处罚。

标准的实施，要依靠法律法规和市场机制，以法治方式来推进。对与健康、安全、环保等有关的标准，要按照法律强制性规定实施，由政府部门来监督；欺诈消费者的，依法实施行政处罚，《产品质量法》、《食品安全法》、《医疗器械监督管理条例》等都做出了详细规定。其他标准的实施则要运用市场机制，有关法律法规和市场机制会主动促进标准的实施，标准化部门应当对标准的实施起到推动作用。凡违反标准规定、侵犯消费者合法权益的，可以依据《消费者权益保护法》追究责任，也可以依据《合同法》、《民法通则》、《侵权责任法》等民事法律追究责任；因不执行标准涉嫌犯罪的，依据《刑法》追究刑事责任。这个机制既体现了法治精神，又发挥了市场作用。此外，《标准化法实施条例》规定了各级政府标准化部门和有关行政管理部门应当履行组织实施标准的职责，如生产许可部门、认证认可管理部门，应当在开展生产许可、认证认可时，要组织并实施相关标准。

笔者建议，标准化工作的主要任务应当借鉴国际惯例，回归本源、突出重点、符合标准化工作的特点。标准化工作重在建立标准体系，研究和制定标准，跟踪标准的实施并及时修改完善，同时推进标准的实施，沟通政府和民间标准化组织，协调标准制定、实施中的有关事项，参与国际标准化活动，并为技术法规的制定提供支撑或者直接提出技术法规的建议。至于监督，由相关法律法规规定。

取消企业标准备案

长期以来，我国的企业标准实行审批制，企业标准由上级部门审查批准。《标准化法》对企业标准实行备案制，现有备案企业标准达到100多万项。但是，备案制的问题也日益凸显：一是不利于落实企业的标准化主体责任；二是一些企业利用企业标准备案降低产品质量；三是企业标准有时被不恰当地作为监督抽查、行政处罚、质量仲裁依据；四是企业不敢在标准中体现技术秘密，有碍于提高企业标准水平。

在市场经济国家，很少有企业标准备案制度。是否制定企业标准、制定怎么样的企业标准，完全由企业自主决定。企业标准的内容非常丰富，包括制作工艺、材料、配方、检验检测等，标准水平也与企业技术能力一致，严于国家标准或者通行标准。曾见过日本著名企业电动剃须刀企业标准，与我国部颁标准和原上海新中华刀剪厂电动剃须刀企业标准相比，其内容之丰富、水平之高，难以比拟。在国外，企业标准常常作为技术秘密（Know-How）的组成部分，与其他技术秘密（专有技术、技术诀窍）或者其他非专利技术一起，处于保密状态，不对外公开，以便长期维持其技术能力，有时在技术转让时作为技术的一部分转让或者许可使用。上世纪八十年代，我国引进冰箱压缩机生产线时，其压缩机企业标准就被作为技术的一部分同时引进。此外，企业认为自己的企业标准很有竞争力，愿意作为国家标准基础的，可以自愿推荐或者提供；一旦被国家标准采纳，将有利于技术推广和市场竞争，从而提高企业影响力，甚至形成专利控制。

实践证明，企业标准备案不利于企业提高标准化工作水平，应当做出调整直至取消。2014年，中国（上海）自贸试验区对企业标准备案进行改革，对区内企业实施产品和服务标准自我声明和主要质量指标信息公开制度，受到国家质检总局的肯定。改革方案将“建立企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度，逐步取消政府对企业产品标准的备案管理”列为改革措施之一，这是尊重市场、尊重企业经营自主权、促进企业改革创新的一大进步。但是，是否有利于企业标准化的深入和企业标准作用的发挥，还值得探讨。主要包括：一是声明公开的质量主要指标，能否作为质量评判、监督抽查、行政处罚、质量仲裁的依据？根据产品质量默示担保和明示担保的规定，应当按照强制性标准和产品或者其包装上明示的标准为依据。二是违背企业标准的本质，企业标准是企业组织生产的依据，企业生产还要根据合同和社会需求等及时进行调整。三是涉及技术秘密或非专利技术怎么办？企业必然采取保护措施。

此外，《标准化法》施行以来，备案企业标准内容是不允许公开的，备案部门负有保密义务。国家质检总局、国家标准委于2009年3月12日联合印发的《企业产品标准管理规定》第二十六条，再次强调了“受理备案部门不得泄露、扩散标准的内容或者文本。备案的标准一般不对外提供，但法律法规另有规定的除外。”很多省市人民政府或者标准化管理部门也做出了对备案企业标准保密的规定。一些省市公开备案企业标准的，也只是根据《企业产品标准管理规定》第二十二条的要求，定期公告已备案企业产品标准名录，并不涉及标准的具体内容。现在向全国推行的产品和服务标准自我声明和主要质量指标信息公开制度，是否与企业标准备案的原意相悖，需要研究。特别是将不公开制度改为要求企业公开主要质量指标，不仅法理上要斟酌，还会严重挫伤部分企业制定高水平企业标准的积极性。

目前，我国已有强制性国家标准3 450余项（不包括食品安全、环境保护、工程建设方面标准），推荐性国家标准、行业标准和地方标准近10万项，这些标准的覆盖面相当广泛，国家还要改革出台团体标准，各类标准还会根据需要补充增加。《合同法》规定，包括质量在内的合同内容由当事人约定；质量要求不明确的，按照国家标准、行业标准履行；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行；《民法通则》也做出了类似规定。《产品质量法》和《侵权责任法》又对缺陷产品责任做出规定。法律法规和标准体系已经对产品质量争议给出了解决依据和途径，绝大多数的质量争议具备了解决基础。笔者建议，为了尊重企业经营自主权，发挥市场在产品质量竞争中的调节作用，真正落实企业标准化主体责任，发挥企业标准在提高质量和效益中的作用，应直接取消企业标准备案。

（作者单位：上海市质量技术监督局）