提升我国高校资金绩效急需解决的两大问题

摘 要：当前我国高校在财务管理方面普遍存在成本管控不到位，绩效考评无标准等突出问题。文章结合我国高校财务管理工作实际，分析了我国高校教育成本管控和预算绩效评价存在的主要问题及其原因，提出了核定成本，强化绩效，建立健全我国高校成本核算体系和资金绩效考评奖惩体系等措施，以提升高校财务管理水平，促进我国高校健康可持续发展。

关键词：高校 财务管理 成本管控 绩效考评 成本核算体系 绩效考评体系

中图分类号：F234.3 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）01-070-03

为深入贯彻党的十八大关于全面深化教育领域综合改革精神，积极探索高效实用的财务管理方法，全面提升高校财务管理水平，保证教育资金使用效益，我国高校必须全面深化财务管理改革，优化财务管理体制，搞活财务运行机制，强化教育成本管控，突出资金绩效考评，实现建设高水平大学目标的同时促进高校的健康可持续发展。

一、当前我国高校财务管理改革急需解决的两大突出问题

我国高校近年来制定、修订了一系列财务管理规章制度和办法措施，为规范高校经济行为，遵守国家财经法纪，完善预算管理，健全内部控制，提高资金效益提供了制度保障和法规依据，促进了高校快速超常规发展壮大，就宏观而言，现行高校财务规章制度范围广、内涵大，基本能够适应高校的一般管理要求，在宏观方面对学校具有较强的规范作用和指导作用；就微观而言，由于现行规章制度中普遍缺乏详细可行、具体适用的办法和措施予以保障，在具体执行过程存在自由裁量和人为因素等问题，难以实现精细化、绩效化的财务管理。盘点目前我国高校财务管理存在的不足之处，至少存在预算编制不规范、预算分析不具体、预算考核无标准、成本管控不到位、资源配置不优化、设备购置随意化、政策执行监督差、资金绩效无考评等问题，其中尤其以成本管控不到位和预算考评无标准这两个问题较为棘手，急需解决。

1.成本管控不到位。教育事业是一项高成本且成本不断递增的产业，为了培养适应社会的综合性高素质人才，学校不断更新完善教学课程，添置先进教学设备，美化校园环境，在为师生提供良好学习工作条件的同时，教育成本呈逐年递增趋势。以A大学为例，2008年～2013年5年内该大学总成本年均递增14.56%，具体数据详见表1。

通过表1我们可以看出，学校教育成本呈逐年大幅度上升趋势。究其主要原因是学校教学规模的不断扩大和教学质量的不断提高，成本上升成为必然趋势。除此而外，还存在以下客观原因：（1）学校教育活动既是教育学生的活动，又是向社会提供教育服务的过程，既有具体的受教育对象，又具有社会公共产品的性质，学生毕业后用人单位是无偿招用的，很难准确分清培养一个毕业学生的成本到底是多少，也很难分清哪些成本应由学生承担，哪些成本应由社会承担。我们到云南省其他高校调研后发现，每个学校的总支出是都有的，但这些支出中分摊到每一个学生头上，分摊到每一个教职工头上的平均成本则没有。至于在这个平均成本中管理成本是多少，人工成本是多少，学生成本是多少，科研成本是多少等问题却是无人问津，更是无人回答。

（2）虽然学校近年来采取定额加零增长的有效措施加强了预算管理，对成本上涨势头有了一定的遏制，但由于学校缺乏更为有效的成本管控机制，成本效益理念在学校行政及教学管理过程中没有深入其中，所有成本开支（即资金支出）只是根据部门或个人的需要、任务、请求等允许发生，而根本没有考虑到每一项成本开支的绩效性、必要性等问题。

（3）不管是行政管理成本，还是教学成本、科研成本，归根结底是学生培养成本，是一个隐性的可能要间隔很长时间才能发挥其效用的成本，在发生的当年是无法对其效益作出客观评价的。同时高校至今没有制定相应政策措施对其学生培养成本进行管理与控制，从而导致目前我国高校教育成本管理和控制方法不科学，手段不具体，措施不到位，教育成本扩大趋势并没有得到有效的控制与管理，成本居高不下。

2.预算考评无标准。预算编制有规定，预算执行有办法，预算考评无标准，预算结果无奖惩是当前我国高校预算管理的现状。无论是预算编制，还是预算执行，我国高校都制定了相应的办法措施予以保障，也采取有效措施花费大量时间和精力来编制预算，执行预算。但是对于预算执行后是否有效益，是否实现了目标，是否完成了任务，则没有制定任何具体的考评办法或规定来保障，因而也就无法对预算结果进行绩效评价与考核，无法实现追责问效目标。经我们实地调研，发现当前高校财务管理仍以应付、承受为主，仍落脚在以目标下达任务，以任务安排资金，任务完成了就万事大吉的状态，高校没有规定也没有哪个部门或哪个人主动去评价任务完成的绩效，更没有人对任务完成绩效的好坏进行问责奖惩。不管是教学部门，还是科研部门，还有教辅部门和行政部门，都是按年度按定额下达任务经费，按项目管理和使用经费，年度完成任务也就结束了，没有部门没有人去追究绩效的好坏。究其原因，主要如下：

（1）高校履行的是公益性的社会职责，其生产的合格产品—毕业生主观能动性非常之大，难以预料其未来的结果，无法在毕业当年评价其效益的好坏，因此预算资金支出的效益在发生当年也就很难评价，也无法准确评价。

（2）在当前我国高校预算管理体制和会计核算模式下，我国高校财务部门负责预算的下达、核算和分析，其主要作用只是审核和监督预算经费支出票据的合法性、报销支付手续的完备性和预算经费的可用性，最后负责年终决算，而根本没有对预算编制的科学合理性、预算执行的严肃有效性、预算结果的绩效奖惩性等进行严格考评奖惩。同时预算绩效也不应由财务部门来考评，如果由财务部门来考评既违背了不相容职责应相分离的原则，又导致财务部门难以公平、公正、独立地进行预算绩效考评和奖惩，难以取信于全校师生。

（3）我国高校缺乏有效的预算监督和问责考评奖惩制度或规定，缺乏具体的考核期限、时点、标准、程序、结论及奖惩等规定或措施，导致不管是我国高校财务部门还是监察审计部门，基本没有发挥应有的对预算全程的评价职能。当前我国高校预算管理的现状是：预算制定了，也执行了，但对每年的预算安排的科学必需性，预算执行的严肃适当性，预算结果的绩效好坏性则无人问津。

二、健全成本核算体系，完善绩效考评办法的建议

为全面推进精细化、绩效化财务管理改革，保证我国高校健康可持续发展，建立健全高校成本核算体系，完善资金预算绩效考评奖惩办法并严格执行是较为可行、行之有效的办法。

1.建立健全我国高校成本核算和控制体系。“低成本高质量”是任何单位追求经济效益和社会效益的永恒目标，我国高校也不例外。成本意识缺失，成本管控手段乏力是我国高校当前急需解决的问题，因此建立健全我国高校成本核算和控制体系势在必行。

（1）确定生均成本和生均收入定额。以A大学下属的甲、乙、丙、丁四个学院2013年度的收支数据为例进行分析，具体见表2～表7。

从以上各表可以看出，确定生均成本的口径不同，计算结果就不一样。我们认为，用学生人数和使用面积作为计算生均成本和生均收入的口径较为可行。从以上数据可出看出：

按财政拨款的学生人数计算，丙学院生均贡献率最高，为1.23万元/生.年，高于全校平均生均贡献率0.98万元/生.年，甲学院的生均贡献率最低，仅为0.25万元/生.年，低于全校平均生均贡献率0.98万元/生.年。

按使用面积计算，丙学院米均贡献率最高，为1.29万元/平方米.年，高于全校平均米均贡献率0.40万元/生.年，甲学院米均贡献率最低，仅为0.08万元/平方米.年，低于全校平均米均贡献率0.40万元/生.年。

按生均贡献率占生均收入的比率计算，丙学院生均贡献率占生均收入最高，为76.88%，甲学院生均贡献率占生均收入最低，仅为9.06%。由此可以看出经费管理机制不一样，贡献率就不一样。

（2）确定成本控制数。以生均成本或生均收入定额为标准，下达成本控制数，根据我国高校现行预算管理模式，下达成本控制数就是下达年度预算指标额度。

（3）确定成本核算账户，严格进行成本核算。设立成本核算辅助账户体系，确定核算要求和方法，严格按下达的成本控制数进行成本核算。

（4）进行成本考评奖惩。年度终了，根据高校相关成本控制与考核规定进行成本分析、评价、考核与奖惩。

总之，我国高校应建立健全“以成本为中心，以任务为基础，制度为标准，预算为手段，计划为依据，考核为抓手，绩效为目标”的完全成本控制中心和资源配置中心，建立健全成本、任务、目标、绩效相互挂钩的资源配置、绩效考核和追踪问效机制，集中管理高校所有的财务资源、人力资源、实物资源，全面加强学校成本核算，优化资源配置，突出成本效益，提升管理水平，彻底解决校属各部门视学校资源为免费午餐，只顾争资源争项目，缺乏节约意识和成本意识，造成过度占用房屋资源和过量使用财务资源，打破部门分割各自为政的格局，避免资产闲置与重复购置，实现集中调控，资源共享，提高资源利用效率，减少资源浪费，降低教育成本。

2.制定预算考评奖惩体系。深化高校财务管理改革的要求是不应该管的一定要坚决放开到位，充分发挥其下属部门和人员的能动性、积极性和创新性，而应该管的就必须要管住、管好、管出效益。当前我国高校“预算考评无标准，预算结果无奖惩”就是应该管住而没有管住的较为突出问题之一。要尽快解决这一突出问题，我国高校急需制定合理的预算绩效考评奖惩体系，包括教学院部绩效考评奖惩办法、机关教辅部门绩效考评奖惩办法、学科建设绩效考评办法、科研院所绩效考评办法等，规范且严格进行绩效考评，根据考评结果进行奖优罚劣，同时考评结果还要与校内外资源占用、资金分配紧密挂钩。事实上，考评奖惩机制是在现有条件下给予责任部门和责任人更高期望更高要求的引导机制，它是一盏明灯，既能宏扬正气，对良好行为进行奖励；又能鞭策落后，对消极怠工及违法违纪行为进行制裁，从而引导高校财务管理工作“不仅要做好还要做得更好”。没有奖惩激励就没有动力，没有动力就无法引发责任部门和责任人的积极性、主动性和创新性，就无法充分发挥责任部门和责任人在学校财务管理领域改革发挥重要作用，就无法实现财务管理领域的革新除旧。在制定预算绩效考评奖惩体系时，应把握以下几点：

（1）确定责任主体和评价主体，解决谁对谁评的问题。为保证高校预算绩效评价的客观、公正和效果，必须明确预算绩效评价的责任主体和评价主体。根据我国高校现行财务管理体制，应将高校校属各部门明确为预算绩效责任主体，由其负责预算的编报、执行、自律和自评，对其负责的资金收支的预算编制和执行的合法、真实、完整、准确、严肃和效益、效果负责；将预算管理委员会明确为学校预算绩效评价主体，负责预算管理、目标评价和绩效考评等工作，同时成立预算绩效评价小组，在预算管理委员会领导下组织和实施具体考评工作，为使考评结果客观、公正，评价小组成员应具有广泛的代表性和专业性。

（2）确定评价目标和原则，明确评价对象，解决为什么评，评什么的问题。预算绩效考评的目标是进行预算管理的起点和最终归宿，对整个预算管理具有导向作用和总结功能；预算绩效考评的原则是指导预算绩效考评的标准和基本依据；预算绩效评价的对象是预算绩效考评的落脚点和承受者，要保证预算绩效考评有效进行，我国高校就应当构建多层次的预算绩效管理经济责任体系，明确并细化预算绩效考评的目标、原则、对象和内容等各项要素。

（3）设置评价指标体系，解决从哪些方面进行评的问题。绩效评价指标是衡量预算目标实现程度的主要标准和核心依据。{1}评价指标的设计应遵循相关性、可比性、重要性、经济性的原则，既应有理论上的依据，又应在实践上切实可行，指标体系应多样化、层次化，结合结果指标与动因指标、财务指标与非财务指标、内部指标和外部指标三大类指标，以定量分析为主，定性分析为辅，从社会效益、经济效益、可持续影响等方面对预算实施结果的合法性、经济性、效率性、有效性进行综合评价。

（4）确定评价方法，解决如何评的问题。没有科学合理的评价方法，评价指标就成了孤立的评价要素，失去了其本身存在的意义。{2}绩效评价方法包括成本效益法、比较分析法、因素分析法和公众评判法等。成本效益法是通过比较分析一定时期的全部成本和效益来评价绩效目标完成程度的方法；比较分析法是通过对预算预期目标与绩效结果、历史情况与评价期情况、不同部门同类支出的比较，综合分析绩效目标完成情况的方法；因素分析法是通过分析影响目标、结果及成本的内外因素，综合分析考评绩效目标完成情况的方法；公众评判法是对无法直接用指标计量其效果的支出，通过专家评估、公众问卷及抽样调查，对各项绩效考评内容完成情况进行打分，并根据分值考评绩效目标完成情况的考评方法。根据支出项目的性质选择适当的评价方法，对指标进行计算和分析。

（5）明确评价程序，解决评价流程也即如何评的问题。规范的预算绩效评价程序能够保证评价工作的顺利有序开展。因此在预算绩效考评办法中应当制定科学规范、切实可行的预算绩效评价程序，起到公开、透明和指导作用。

（6）明确绩效评价期间，解决对哪个时间段的预算绩效进行评的问题。为方便校属各部门掌握绩效考评的期间与时间，切实注重绩效目标的实现，在制定绩效考评办法时应明确绩效考评的涵盖期间、开始进行绩效考评的时间和统一对外公布绩效考评结果的时间等。

（7）明确绩效自评报告格式，解决采取什么形式进行评的问题。预算下达后是由各责任部门负责预算执行，并保证预算绩效目标的实现。预算项目完成后应由责任部门根据预算执行情况进行自评，并提交一份格式统一、内容规范的预算绩效自评报告。因此在制定预算绩效考评办法时应当明确绩效自评报告的格式与内容，包括预算目标、任务和实施过程、绩效定量指标的完成程度的计算结果、定性指标完成情况的文字说明、存在的问题及改进措施，后续工作的安排等。

（8）明确绩效考评结果应用，解决评的最终后果是什么的问题。{3}绩效评价结果的应用是关键，它直接关系到预算绩效管理工作的进程和方向，是促进部门改善预算管理，优化资源配置，提高预算管理效率和公信力的有力举措。因此要建立预算绩效评价结果反馈机制，对绩效评价过程中发现的问题，要及时反馈给被评价部门和预算管理部门，作为其改进预算管理，提高预算资金效益的重要依据。要注重绩效评价结果与预算安排有机结合的奖惩机制，绩效评价结果好的，予以表彰和继续支持；绩效评价发现问题、未达绩效目标或评价结果较差的，予以通报批评并责令其限期整改，并相应调减预算资金安排直至取消安排。要逐步建立绩效问责制度，充分体现预算资金使用主体责任，形成“谁干事谁花钱，谁花钱谁担责”的机制，建立评价结果定期通报的公开机制，落实预算的管理责任，提高校内部门工作效能。

总之，改革高校现行经费管理体制，优化资源分配关系，实行成本核算和成本分担机制，强化政策执行监督检查，实行争先创优激励机制，突出预算绩效考评奖惩，切实解决财务工作中的疑难杂症，做精、做细、管实、管好财务工作，才能让我国高校真正做到“有法可依，有章可循，以制度管人，按规定办事”，才能保证全校“一个建制，一盘棋，一个标准，一个调”，保证学校健康可持续发展。

注释：

{1}曹江荣.关于实施绩效预算的研究之“2.设计评价指标体系”.教育财会研究论文集.2011.9

{2}曹江荣.关于实施绩效预算的研究.“3.选择评价方法”教育财会研究论文集.2011.9

{3}廖晓军.在全国预算绩效管理工作会议上的讲话.明确目标扎实工作全面推进预算绩效管理，2011.4.21

参考文献：

[1] 胡服.中国高校财务管理探索.云南人民出版社，2014（6）

[2] 胡服.我国高校会计内控管理之我见，经济师，2014（7）

[3] 胡服.强化我国高校内部审计的对策研究.价值工程，2014（3）

[4] 张先治等著.高级财务管理教材.东北财经大学出版社，2010（2）

[5] 曹江荣.关于实施绩效预算的研究.教育财会研究论文集.东北交通大学出版社，2011（9）

[6] 罗青.高校绩效预算体系浅析财会通讯（理财版），2008（7）

[7] 财政部副部长廖晓军在全国预算绩效管理工作会议上的讲话——明确目标扎实工作全面推进预算绩效管理，2011.4.21

（作者单位：云南财经大学 云南昆明 650221）（责编：吕尚）