完善国有资本经营预算制度工作建议

徐文胜

摘 要：国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对收益进行分配而发生的各项收支预算。党的十八届三中全会提出了完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，更多用于保障和改善民生的要求。本文通过分析存在问题，提出完善国有资本预算制度工作建议，进一步增强政府财力，推动国企改革，让改革红利更多惠及民生。

关键词：国有资本经营预算;制度;建议

一、国有资本经营预算制度回顾

国有资本经营预算是政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算，它反映了国有资本所有者与经营者之间的收益分配关系。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出建立国有资产经营预算;2002年党的十六大确立了我国新的国有资产监督管理体制;2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出建立国有资本经营预算制度;2007年党的十七大强调加快建设国有资本经营预算制度，同年国务院发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》;财政部和国资委于2007年12月联合印发了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，并着手开展试点工作，经过三年的试运行，2010年国务院决定从2011年起将1631户央企纳入中央国有资本经营预算实施范围，同时提高了收益收取比例;2010年5月财政部下发《关于推动地方开展试编国有资本经营预算工作的意见》，开始向地方层面推广这项工作，多数省市相继出台了意见或办法，开始编制地方国有资本经营预算。

2014年11月财政部为贯彻新《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，专门印发《关于完善政府预算体系有关问题的通知》，通知提出了三项具体要求，以明确完善当前我国的国有资本经营预算制度。第一，将国有资本收益上缴公共财政的比例提高，这一比例在2020年提高到30%，上缴费用的使用将会更倾向于民生项目。第二，统筹安排国有资本经营预算支出与一般公共预算支出，提升两项资金的使用效率。限定国有资本经营预算支出范围为：用于解决国有企业的历史遗留问题、用于支出国企相关改革成本、用于对国有企业注资以及政策性补贴以及调入一般公共预算、补充社保基金等，而取消这些方面原本有一般公共预算安排的资金。第三，进一步完善国有资本经营预算支出编制。细化预算编制到具体项目;今后结合国有资产管理体制改革，进一步完善预算编制程序。

二、完善国有资本经营预算制度的必要性

第一，对于建立健全我国的社会主义市场经济体制有利。社会主义市场经济制度的确立以及相关体制改革，使国有企业成为了真正独立的市场主体和法人实体，自负盈亏，这就要求国有企业参与市场化改革，实现政企分离、政资分开。国有资本经营预算制度的完善，对于分离国家作为国有资本所有者的权力与行政权力有重要意义，能有效促进政府职能转变和政企分开。

第二，有利于进一步推动国有企业改革步伐。从当前中央提出的国有经济战略性调整，发展混合经济和国企改革制度创新来看，国企有进有退、有所为有所不为的机制正在形成。国有资本经营预算制度的完善，能够帮助实现国有资产的资本运营，提高其市场化运营效率，优化资金配置和流动的有效性，更有利国有资本的骨干地位发挥其应有的作用。

第三，对保障民生支出有明显提升作用。随着不断深化改革，民生支出压力越来越大、加之历史欠账较多，如何让全体人民分享改革红利成为当前急需研究解决的课题。国企作为共和国的长子，是国家出资的市场主体，承担着义不容辞的社会责任。逐步提高国有资本经营预算上缴比例，更多用于调入一般公共预算和补充社保基金，用于民生类支出成为解决当前难题的一条有效途径。

第四，有利于全口径财政预算体系的建立。财政是国家治理的基础和重要支柱，新《预算法》明确提出要将我国的预算体系进行全面完善。国有资本经营预算制度的建立和完善是进行财政改革的内在要求，符合依法理财的需要。我国各级国有资本经营预算体系的建立和完善，从制度层面实现了对国有资产收益的使用合理规范以及有效监管。此外通过人民代表大会对预算体系执行情况的监督，能够保证全体人民群众对国有资产经营状况的知情权和监督权的真正落实。

三、存在问题及今后工作建议

总体来看，通过近些年的摸索，各地国有资本经营预算工作可谓卓有成效，制度体系基本建立并逐步完善，也建立起了更加规范的管理机制，实施范围不断扩大和绩效管理不断提升。这些工作对决绝国企遗留问题，深化国企改革有重要作用，也有利于我国宏观调控能力的提升、财政分配关系的完善，对国有经济布局调整和战略结构改革有明显促进效果。但面对当前改革的迫切要求，也突出存在以下问题，亟需从体制机制上加以完善解决。

一是工作进展不均衡。从目前进展情况看，中央、省级层面制度体系已趋于完善，但市、县有待于进一步完善。建议各地结合实际，按照“深化省级、完善市级、探索县级”的思路，全面稳妥地推进制度建设;要着手研究国有资本经营预算调入公共财政预算的工作机制，实现国有资本经营预算与公共财政预算有机衔接、相互补充。

二是收益比例未统一。如何统筹政府需要与企业发展，公平合理地确定收益收取比例仍是亟需研究的问题。从目前情况看，中央财政今年再次提高了收取比例，最高档已经达到25%;同时将上缴公共财政的比例提高到13%，并确定今后每年提高2个点以上，2020年达到30%。从地方看，对于将国有资本经营预算一定比例划入公共财政预算，目前多在调研中，尚没有成熟的方案。建议根据改革情况，合理确定比例，并抓紧研究提高方案时间表，确保2020年30%工作目标的实现。

三是支出管理欠精细。从各地支出情况看，主要集中在大块的项目支出，管理相对粗放。建议今后注重国有资本经营预算编制的科学性、连续性，建立中长期支出规划，实施项目库管理，深化国有企业改革，推动国有资本与非国有资本的深度融合。

四是绩效评价有滞后。建议尽快研究制定绩效目标管理制度和评价标准，健全绩效评价体系，突出完善重点支出项目评审和绩效评价机制，建立预算考核与企业法人业绩、年薪及离任审计挂钩机制;进一步完善信息公开制度，广泛接受社会各方面监督。

五是部门协调不通畅。建议进一步加强协调配合，共同推进国有资本经营预算工作。完善国有资本经营预算是社会主义市场经济体制的一项重大制度建设，涉及面广，政策性强，需要相关部门共同配合，通力合作，全面推进。

总之，随着我国经济体制改革的全面推进和依法治国理念的不断深化，完善国有资本经营预算制度工作将进一步得到加强，达到增强政府财力，推动国企改革，惠及广大民生的根本目标。（作者单位：驻马店市财政局）

参考文献：

[1] 吴树畅.国有资本经营预算初探[J].国有资产管理，2008（08）.

[2] 张先治.国有资本经营预算制度研究[M].中国财政经济出版社，2009年2月第1版.

[3] 王景升.国有资本经营预算组织与编制研究[M].东北财经大学出版社，2010年11月第1版.