关于构建武陵山区区域协调机制的思考

朱毅峰

摘 要 改革开放以来，尽管武陵山区取得了长足的进步，但是由于受诸多因素的制约，武陵山区在协作发展方面仍存在许多问题，这需要我们加快武陵山区区域协调机制的建构，促进武陵山区的整体发展。

关键词 武陵山区 发展困境 协调机制

一、引言

武陵山区位于湘鄂渝黔四省（市）结合部，区域范围包括湖南、湖北、贵州、重庆四省市11个地（市、州）的71个县（市、区），是我国内陆跨省交界面积最大，贫困人口最多的少数民族聚居区，也是国家实施西部大开发战略和中部崛起战略的交汇地带。党的十八大报告强调，“采取对口支援等多种形式，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度”，因此，加快对武陵山区区域协调机制的研究，对武陵山区以及我国省际交界地区的发展具有重要的意义。

二、武陵山区协调发展的困境

改革开放以来，武陵山区尽管取得了长足的进步，但是由于受诸多因素的制约，武陵山区在协作发展方面仍存在许多问题，主要表现为：

（一）观念方面

1、区域认同感不强，合作意识淡薄

区域认同是开展区域合作与交流的观念基础，区域内各地方政府只有从区域文化特性与整体利益出发，区域合作才会取得成功。可是，目前武陵山区的扶贫方式主要是强调物质投入的经济式扶贫，而文化扶贫却力显不足，这导致武陵山区各政府区域认同感不强，合作意识淡薄。

2、受行政区经济影响，属地观念浓厚

武陵山区地处湘鄂渝黔交界处，地方政府隶属于不同的行政区，在制度区域发展政策时必然会优先顾及本行政区的利益，这种属地意识导致该区域出现政策比拼、资源抢夺、基础设施建设重复等现象，严重影响区域的合作。

（二）组织方面

1、合作组织松散，缺乏权威性的组织协调机构

武陵山区地处湘鄂渝黔交界处，受行政区经济影响，区域内部行政壁垒较多，政策比拼、资源抢夺、基础设施重复建设现象严重。虽然该区域已经组建不少合作组织，但合作形式较为松散，缺乏一个强有力的权威性组织协调机构。

2、非政府组织发育程度低

武陵山区虽然存在不少由政府牵头组织的合作组织，但是非政府组织还很少，而且由于受管理体制的影响，大多数非政府组织的服务功能仅限于本行政区范围，缺乏跨界服务功能，由此导致区域内多种地方性非政府组织的重复建设，不利于区域经济横向融合与联动发展。

（三）体制方面

1、地方官员晋升锦标赛模式阻碍了区域合作的步伐

当代中国，地方官员的晋升机制是一种压力型锦标赛模式，这种模式迫使官员政绩与地方经济增长指标挂钩。因此，地方官员一般抱着“不求有功，但求无过”、“只扫自家门前雪、哪管他人瓦上霜”的谨慎与自私心态，这种心态不利于区域合作的开展。

2、地方税费制度的不同阻碍了区域生产要素流通

自中央地方财税体制改革以来，地方政府拥有了一定的财税自主权。武陵山区区域内各地方政府为了增加地方税收，一方面，极力保护本地企业利益，排斥外来企业，给予本地企业更多地优惠。另一方面，限制企业跨区发展，以防止税收流失。这种做法严重阻碍了区域生产要素的流通，不利于区域市场的形成。

三、构建武陵山区区域协调机制的思考

（一）转变观念意识

1、加大文化扶贫力度，增强区域认同感

一个地区的贫困除了诸多客观因素导致之外，贫困文化也是重要的因素。加大对武陵山区文化扶贫力度，并不是要否定该地区的民族文化，而是充分吸收挖掘该地区民族文化中积极健康的元素，结合现代人文理念，形成共同的区域文化，增强区域认同感。

2、转变属地观念，强化合作意识

各地方政府应当把区域的整体利益放在首位，树立整体发展观，把促进区域整体发展作为首要目标，各地区须相互信任，荣辱与共，肝胆相照，在发展中求同存异，强化区域合作意识。

（二）加强组织建设

1、建立中央指导协调机构，打破区域行政分割

区域内地方政府间合作离不开中央政府宏观层面上的相关政策和制度保障。区域府际合作协调是一项复杂的系统工程，为解决区域合作协调缺乏强有力的组织机构问题，可以考虑成立由国家发展和改革委员会牵头、区域内地方政府共同参加的区域府际合作协调机构，负责制订全区域发展战略和政策，协调解决区域内基础设施建设、城市规划和环境治理中的重大问题。

2、加强区域政府合作组织与非政府组织建设

构建区域协调机制光靠中央组织的权威还不够，因为单纯寄希望于中央政府的调控，效率太低，成本太高。区域的整体发展目标与任务，最终还得由地方政府来完成。因此，为了协调区域内各政府的行为，实现整体效益最大化，笔者认为应当加强区域合作组织建设，赋予其合法地位，应当有专门的办公场地与工作人员，同时还应使其具备对外沟通协调能力，加强与其他区域组织的交往。

此外，构建武陵山区区域协调机制，还应充分发挥非政府组织的作用。这些非政府组织包括由学者、专家组成的区域咨询、智囊机构;区域内各地方商会、各行业协会;跨区集团或企业;民间群众跨区交流组织等。非政府组织具有灵活性，有利于打破地方壁垒，增强地方之间的合作与交流，因此，政府应当为跨区域的非政府组织扫清障碍，必要时可以出面指导跨区域非政府组织的组建工作。

（三）改革官员晋升体制，转变政府职能

改革现有的官员考核体制，建立科学的考核指标评价体系，除了“经济增长率”、“收入增长率”等“硬指标”外，也要把“生态环境”、“政府服务质量”、“公民参与状况”、“社会福利体系”、“社会文明意识”、“社会秩序与安全”等“软指标”也纳入考核当中，打造服务型政府。

除以上幾点，还应加快区域立体交通网络建设，完善区域市场机制、生态补偿机制、利益协调机制、沟通机制的建设。

参考文献：

[1]国务院扶贫开发领导小组办公室.武陵山区片区区域发展与扶贫攻坚规划[R].北京：国家发展和改革委员会.2011.

[2]鲁丽梅.论武陵山区域扶贫开发策略[J].民族论坛，2012.（7）.

[3]乔德中.当代中国区域治理中的府际合作创新研究[D].呼和浩特：内蒙古大学，2011.

[4]刘祖云.政府间关系：合作博弈与府际治理[J].学海，2007.（1）.