地方政府债务管理及融资改革

骆李静

内容摘要：传统的“城投债”融资模式下，土地出让收入是地方财政重要的收入来源，导致了地方债务高企和“土地财政”问题。在“新常态”经济下，房地产低迷带来土地出让金收入下滑和财政收入减少，土地财政彻底终结。为解决地方债务问题，我国中央政府在全面审计的基础上，开始对地方债务的规范化管理，采取了多项规范措施，力图解决存量债务，控制新增债务，规范举债机构，完善配套制度建设等。本文阐述了我国地方政府债务的规范化管理举措，并分析了各种融资新工具对当前迫切需要解决的偿债问题和缓解投资压力的作用。

关键词：地方债务 融资

2015年8月29日，《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》（以下简称“议案”）确定将地方政府债务限额控制在16万亿元。地方政府债务是省级、市级、县级、乡镇政府举借的债务。过去许多年，地方政府进行了大规模的“造城”运动，产生了债务高企的问题。在经济新常态下，土地财政难以为继，中国经济去杠杆和结构调整仍将持续，创新机制驱动的新兴产业和服务业增长尚难以冲抵传统经济增长点的萎缩，地方政府面临着财政收入下滑，偿债困难的问题。我国投资驱动增长的格局决定了现阶段政府仍然需要实施积极的财政政策，稳定对基础设施建设的投资，对偿还存量债务和控制新增债务增加了难度。近年来，中央政府开始将地方债纳入规范化管理轨道，进行融资模式的创新与改革，严格控制债务规模。

1.地方政府债务的基本情况

1.1形成原因

1994年以来，我国开始实行分税制，中央政府和地方政府在财权和事权划分上存在着矛盾。在推进工业化、城镇化过程中，地方政府大规模兴建了经济开发区、工业产业园区等新型城区，配套了大量的基础设施和公共服务。这些基础建设的投资金额巨大，回收期限长，大大超出了彼时当地的财政收入。地方政府为使项目提前“上马”，通过城投公司等融资平台进行大规模融资，以获得土地出让金收入和银行贷款资金为主要资金来源，弥补了建设资金不足的问题，同时逐渐累积了高额的债务。

1.2债务负担

地方政府的隐形债务极大地增加了财政风险。审计署2013年对全国政府性债务进行了全面审计，显示：截至2013年6月底，我国负有偿还责任的债务约20.7万亿元。其中，中央政府的债务金额约9.8万亿元;省级约1.78万亿元，市级约4.84万亿元，县级约3.96万亿元，乡镇约0.31万亿元，合计地方政府的债务金额约10.89万亿元。地方融资平台公司作为主要的借债主体，其借债金额约为4.08万亿元，约占37.4%。近几年将是我国地方政府的偿债高峰，其中2015年需偿还债务约1.86万亿元，约占总偿债金额的17.06%;2016年需偿还债务约1.26万亿元，占11.58%;2017年需偿还债务为0.85万亿元，占7.79%;2018年及以后，需偿还债务约2.04万亿元，占18.76%。

《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》中确认，截至2014年底，地方债约15.4万亿元，2015年新增债务6000亿元，即限制总额为16万亿元。

2.地方债务规范化管理举措

2.1“修明渠，堵暗道”，严控融资渠道

中央政府在摸清情况的基础上，开始规范地方举债机制。首先，严格限制借债主体的资格，赋予地方政府适度的举债权限。省、自治区、直辖市级政府经国务院批准后可以适度举借债务，市县级政府需由上级政府代为举借债务。其次，划清政府债与企业债的界限。地方融资平台回归企业信用，银行对其资产质量、现金流状况进行评估。再次，推广政府和社会资本合作（PPP），划清政府和社会资本方的责任。投资者或项目公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债、资产证券化等市场化方式发债并偿债，政府承担特许经营权、合理定价、财政补贴责任。

2.2“还旧债，限新债”，化解存量债务

中央政府颁布新预算法，在甄别政府债和企业债的基础上，将政府债纳入全口径预算管理，分为一般债务和专项债务。地方政府可以通过申请发行债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，降低偿债高峰对经济增长的压力和债务风险。采取注入优良资产等多种措施，提高项目盈利能力，增强项目自身的偿债能力。新增地方政府债务实行限额管理制度，严控债务增长速度。

2.3完善配套制度建设

首先，建立债务风险预警机制。按照各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，建立债务风险预警机制。《议案》预计2015年地方政府债务率为86%，明确将“债务率不超过100%”作为我国地方政府债务的整体风险警戒线。其次，中央政府实行不救助原则，地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩经费、处置资产等方式，筹集资金自偿债务。再次，建立地方政府性债务的统计报告公开制度，重大措施如棚户区改造的政府性债务单独统计报告。另外，建立问责考核机制，把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。

3.地方政府融资新模式

现阶段，地方政府需要多渠道地采取适当的融资方式，化解地方政府债务危机，有必要考察各种融资方式化解地方债务的能力。

3.1置换地方政府存量债务

财政部在甄别存量债的基础上，将短期、高息债务置换成中长期、低成本的债券，有利于优化债务期限结构，降低债务的融资成本，化解集中偿债的风险。2015年，3月12日，财政部首次确认1万亿的地方债置换额度。6月12日，财政部再次确认1万亿的地方债置换额度。《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》确认总额为3.2万亿的地方债置换额度。

3.2市场化政府举债机制

中央政府赋予地方政府适度发行债券的权限，同时，在全口径预算管理和严格发债程序的基础上，实施债务上限的限额管理，即地方政府每年新增债务需在考虑审计结果和当年财政赤字的基础上设定债务“天花板”。地方政府可以在每年的动态限额范围内自主发行地方政府债务。2009年，中央政府以“代发代还”方式帮助地方政府偿还债务，经过不断发展，到2014年其代发规模达到约4000亿元。2014年，上海、浙江、广东、深圳等10省市启动“自发自还”的地方债务总规模超过1000亿元。截至2015年8月底，地方政府共发行了约1.874万亿元的地方债，其中大部分为5-10年期的债券，对于缓解2015年的偿债压力具有重要作用。

3.3政府和社会资本合作

政府和社会资本合作（PPP）机制是政府方与社会资本方通过建立合作伙伴关系来生产、提供或经营公共产品或服务的一种方式。2014年开始，国家发展改革委和财政部积极推动PPP机制，发布了两部委的《通用合同指南》，建立了各自的PPP示范项目库，逐步实现特许经营立法，完善财政补贴和预算制度，建立和完善项目管理体系和绩效评价体系等配套建设，为我国PPP项目投资发展创造了各种必备条件。我国尚处于PPP模式发展的初级阶段，目前PPP机制推行过程中存在诸多困难，短期内试图通过PPP模式来化解存量债务尚有难度。但是，通过新建项目和在建项目采购优先采用PPP机制，有利于解决融资困难的问题，有利于控制债务增量。

3.4境外发债

境外发债的优势在于能够获得较低的资金成本，并且少受上级政府的约束。例如，北京市基础设施投资有限公司在海外成立20亿美元中期票据计划。但是境外发债程序复杂，融资平台公司难以获得较高的信用评级，获得海外投资者的认可具有难度。境外发债机制处于艰难探索之中，未来发展空间有限。

4.政策建议

从根本上解决地方政府债务问题，仍然需要依赖于我国各项改革综合发挥作用，如财税体制改革、投资体制改革、创新驱动发展机制等。2015年为解决当前偿债问题，需要使用各种新的融资模式，例如通过发行地方政府债务，置换高息债务，采用PPP机制吸引社会资本投资，探索境外发债等。虽然各种融资方式发挥作用均有局限，不能完全解决存量债务问题和满足新增投资需求，但是随着我国政府继续深化改革，规范债务管理，化解存量债务，严控新增债务，有利于解决地方债务问题。建议继续深化财税体制改革，转变政府职能，从公司型变为公共服务型。建议转变投资建设思维模式，地方基础设施投资需要考虑财政资金的使用效率，需要考虑资金层面的制约。建议继续完善“自发自还”的举债机制，完善PPP机制的配套制度建设。

参考文献

[1]全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议.人民日报.2015.8.30.

[2]李本松.论我国地方债务产生的根源和新常态下的解决对策.财政金融[J].2015.5.

[3]巴曙松.2015年钱从哪里来？[J].新常态下的中国经济.2015（22-27）.

[4]审计署.全国政府性债务审计结果.2013.12.

（作者单位：中国社会科学院研究生院）