行政单位内部控制存在的问题及对策

丁保成 蔡飞飞

摘 要：内部控制是指一单位为改善经营管理，提高经济效益，在经济活动中建立的一种相互制约的业务组织形式和职责分工制度。它是经济管理活动不断完善过程中的产物，经济越发展，内部控制越重要。健全有效的内部控制制度对行政单位的管理工作起着至关重要的作用。但目前行政单位的内部控制状况还存在着很多问题。分析问题存在的原因并进行研究，建立健全行政单位的内部控制制度，提高行政运行的效率与效果。本文就行政单位内部控制存在的问题和相应的对策进行初步的研究与探讨。

关键词：行政单位；内部控制；问题；对策

行政单位内部控制是提高政府工作效率的重要推动力量。行政单位建立健全内部控制制度，能有效地从制度上限制权力过度集中导致的权利滥用。落实权利制约和权利监督。在保密信息范围外加大公开力度，使人民群众的监督真正得以实现，为实现向服务型政府转型提供制度保障。

行政单位的内部控制是为确保行政权力的规范行使而建立的监督预警机制与制度体系。行政单位不像企业一样以营利为目的，其通过自身内部控制制度建立来提高管理水平的愿望不高，因为与其自身利益关联不大。行政单位内部控制制度也是在企业部门内控的实践经验和理论成果的基础上建立发展起来的。目前我国行政单位内控建设研究成果无论从数量上还是质量上都远远落后。在行政单位内部控制建设实践中也存在诸多问题。这些问题的存在制约着政府部门的高效运行。笔者试图通过分析这些问题存在的原因，并针对性地提出建立健全行政单位内部控制的若干建议。

1 行政单位内部控制存在的主要问题

1.1 内部控制环境薄弱

内控意识是内部控制环境方面的重要内容。许多单位的负责人大都不太清楚也没有意识到内部控制的重要性。执行时的动力更多的是来自于外部的推动，并没有真正认识到内部控制是单位内部管理的重要组成部分，管理层内控意识淡薄，难以营造良好的控制环境，落实内控责任更难以实现。行政单位组织机构设置的不合理也在很大程度影响了内部控制制度的实施。而人员的绩效考核和奖惩机制的不健全也大大削弱了内部控制的效果。单位文化氛围的缺失给内部控制体系的建立带来了不良影响。

1.2 未进行必要的风险评估

行政单位及时识别、评估与分析自身管理与业务层级中可能的风险，这些不确定性影响着内部控制的目标。实际工作中，行政单位大多未建立风险评估过程，未建立识别和应对可能对本单位产生重大且普遍影响的变化的某种机制，通常只将重点放在事中或事后控制中，对事前风险的预测并没有给予足够的重视。未能根据外部环境的变化做出及时有效的反应。

1.3 内部控制活动存在缺陷

加強内部控制要求不相容职务相分离，加强授权审批和资产保护控制。行政单位应在对业务活动进行系统分析基础上，明确可能导致错误或舞弊行为，实施不相容岗位分离措施。如授权审批与业务经办等岗位分离以实现各司其职，达到相互制约的效果。而实际运行中行政单位大多为建立会计内控制度或者虽然建立单位有效执行。部分规模不大的单位，权责未进行明确的分离，甚至因为人员配备不足，存在会计、出纳、资产管理等应进行不相容职务相分离的职务一人担的情况。一些单位虽制定了会计内部控制制度和办法，当常常由于内外部各种原因为能得到有效、严格地执行，对执行的监督不到位，使得内部控制制度形同虚设。

1.4 信息系统与沟通缺失

有效的信息系统与沟通仍然是行政单位建立科学的内部控制体系必不可少的要素之一。而行政单位在上下级信息沟通上，大都只关注政令传达，对各级对口单位各自管理中出现的问题相互沟通不足，对于中央政策，制度的贯彻执行情况的互通还有待加强。上级部门对下级单位管理状况的调研及督查指导有待加强，下级单位对上级单位的汇报、请示学习等不足。信息上下沟通需要建立长期有效的机制，坚持执行，及时发现问题，解决问题。

1.5 对内部控制的监督薄弱

内部控制的有效实施需要内部监督系统来予以保证，内部监督是以对行政单位的正常管理活动尽可能不产生影响为出发点，评价、分析控制实施情况，及时发现并纠正行政单位经济业务中发生的错误和舞弊，及时向管理者反馈与内部控制制度有关的缺陷和改进意见，并及时弥补发现的内部控制缺陷。有些行政单位不重视内部控制监督和评价机制的重要作用。内部监督机制的缺失，使得监督和评价的标准不统一，其效果难免差强人意。此外，单位内部很少设立独立的内部审计部门，大多情况下是接受审计部门的监督，而内部监督的独立性和权威性的缺失也在很大程度上削弱了内部监督的效力。内部审计人员专业水平不高，不懂得财务和审计工作要点，也会导致内部审计工作无法开展。

2 完善行政单位内部控制的对策

2.1 强化内控意识，健全内部控制制度

在建立内部控制制度环境过程中，领导同志内部控制意识的强弱对单位的内部控制建设成果有着重大的影响。单位领导对本单位发生的经济业务活动负责。内部控制意识对内部控制制度得以建立和实施起到了重要的保障作用，而内部控制制度对单位的管理活动起到了动态监督的作用。管理层对内部控制制度的认识对内部控制制度建立起到关键作用。所以要加强对管理人员的培训，并对管理人员是否掌握内部控制知识进行考核。

按照内部控制全面性、重要性、制衡性、适应性原则和将内部控制贯穿到各项经济活动中的要求，建立健全内部控制制度，也要结合具体单位的实际情况。根据该单位的关键风险点，有针对性地建立适合本单位又好又快发展的内部控制制度。落实行政单位部门内部决策、执行和监督相互分离的工作规则；对内部控制制度中的关键岗位施行责任制，根据工作内容明确岗位职责，保证从内部控制角度看不相容岗位相互分离、相互制约和监督。在进行重大决策时，采用集体研究方式，专业技术领域向有关专家进行技术咨询并邀请论证的议事和决策机制。建立良性人力资源政策和有效的激励机制。

2.2 建立健全风险评估体系

行政单位应当重视对风险的认识和识别，建立内部风险管理控制体系和风险定期评估机制，全面、系统和客观地评估事行政单位在管理活动中存在的风险。从目标设定、风险识别、风险分析、风险应对四个环节来进行风险评估。

2.3 完善内部控制活动

内部控制活动是单位设计和执行的各种控制政策和程序，行政单位需要关注关键控制点并针对性地采取有效措施，从而有效保证内部控制的良好进行。具体而言应做到以下方面：根据相关法律法规规定，合理设置工作岗位，分配工作职责及权限，实行不相容职务相分离，以实现权力的制约；明确不同层级人员的授权审批权限和范围，明确职责，并建立事后审核监督机制，对授权审批的各项活动进行事后监督，坚持责任具体到人，谁审批，谁负责；完善资产管理内部控制制度，保证单位资产安全，资产的增减应当严格按照审批控制的要求，在资产采购、使用、保管、处置等各个环节明确各个责任人的职责；建立统一的绩效考评体系，实现激励与问责并施，实现良性的竞争激励机制。

2.4 加强信息系统建设和沟通

行政单位应当建立信息沟通制度，确保信息及时有效，促进内部控制制度的良好运行。建议整合现有的信息资源，实行分模块管理的模式，对财务管理、行政管理等重要模块，建立多渠道的上下级沟通机制。在现有信息传递模式下，上下级之间可通过定期举行电视电话会议等，将自身管理中遇到的问题集中反映，对新政策的变更导致新出現的共性问题，在没有新的规范指引的情况下，探讨合理的解决方法。各部门在使用局域网传递信息时除传达通知等基础功能外，可将信息传递的广度进行拓展。对共同需要的信息的共享将节约信息搜集时间，提高整体工作效率。

2.5 内部控制监督切实发挥作用

行政单位应制定完善的内部审计制度，并且保证制度能够得到有效的执行。合理设置内部审计机构，保证其能够独立、公正地发挥内部审计应有的效果。同时保证依靠内部审计人员专业胜任能力解决发现存在的问题，及时纠正。真正发挥内部控制的作用。

行政机关由于其本身的特殊性，内部控制并没有受到足够的重视，行政单位的管理很多时候会受到上级机构的干涉。而且由于我国实行的是首长负责制，责任追究制落实不到位。也在一定程度上造成行政单位内部控制意识淡薄。权力制约制度缺乏或者权力过度集中，使得行政单位成为经济犯罪的高发领域。贪污腐败，奢侈消费使得政府部门的形象大打折扣。行政单位也必须加快建立健全内部控制进程。建立内部控制制度有利于行政单位分析自身管理过程中存在的风险，及时发现问题，修复管理中的漏洞。提高自身管理水平。

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