关于农村公益性服务“以钱养事”新机制的思考

朱斌　邓海涛

“以钱养事”是农村公共服务体系建设的一种机制创新，在一定程度上满足了现阶段农村公益性服务要求，促进农村公益性事业健康发展。如何让农村公益性服务“以钱养事”新机制良性运行？本文结合湖北省通山县的实际，就相关问题提出初步思考。

一、通山县建立“以钱养事”机制的实践

近年来，通山县推行撤销“七站八所”乡镇综合配套改革，采取“四三制”措施，逐步完善农村公益性服务“以钱养事”新机制，取得了明显的成效。

（一）突出“三个转变”。一是在服务主体上由政府向市场主导转变。除农村中小学校、卫生院、财政所（加挂经管站牌子）以及规定的延伸派驻机构外，对在民政部门或工商部门注册登记、具有独立法人资格、转制为自主经营、自负盈亏的服务中心，进一步明确政府和民办非企业单位在农村公共服务中的任务，使农村公共服务由政府包办转变为以社会组织为主的市场化运作。二是由过去的身份管理向岗位管理转变。事业单位转制后，所有人员退出事业编制管理序列，单位与政府脱钩，人员供养关系与财政脱离，其个人档案资料移交县人才交流服务机构或劳动保障机构代管，所有改制人员转变为自谋职业人员。各乡镇服务中心重新聘用工作人员，使公共服务人员做到能者上庸者下，更好地推动农村公益性服务事业健康发展。三是由行政任命关系向聘用关系转变。对事业单位置换身份的人员按政策买断解除劳动合同，并发放一定的身份置换补偿金。转制后的服务中心重新聘任服务工作人员上岗，使公共服务队伍精简、优化了。全县“以钱养事”机制改革的乡镇直属事业单位有农技站、农机站、水利站、渔政站、畜牧兽医站、广播站、文化站、计生服务指导站、城建站等9个，单位改制后转为民办非企业服务中心。乡镇站所数由92个减少为72个。人数由1084人减少为373人。

（二）严把“三个关口”。 一是严把劳务合同签订关。由政府承担的公益性职能，按照“财政出钱，购买服务，合同管理，农民认可，考核兑现”的要求，实行规范的一、二级合同管理，即一级合同由乡镇政府、业务主管部门及服务中心共同参与签订，二级合同由服务中心与服务人员签订，合同明确双方的权利和义务。二是严把日常考核关。乡镇建立合同考评制度，一级合同考核由乡镇“以钱养事”考核领导小组组织对服务中心的服务项目进行考核，二级合同考核由服务中心对服务人员的服务项目进行考核。考核工作将乡镇政府、业务主管部门和服务对象的意见结合起来，将服务人员的工作量和进村入户进行服务的实绩作为主要考核指标，将农民群众对服务人员的评价作为重要考核依据。三是严格兑现合同。严格按照事项和考核结果兑现“以钱养事”资金，对不认真履行服务合同，考核结果达不到要求的服务单位和个人，按合同约定扣减其服务经费。对服务效果好、超额完成合同规定服务指标的，给予了一定的奖励。

（三）搭建“三个平台”。一是有组织平台。建立农村公益性服务“以钱养事”领导工作小组，明确成员单位责任，形成县级党政主要领导亲自抓，分管领导重点抓，综改办具体抓，业务主管部门和财政、劳动、编制、人事等部门各负其责的管理体系，加强督导，确保各项政策不折不扣地落实到位。二是有制度平台。建立下乡服务工作日志制度、服务人员工作职责、工作考核制度、“以钱养事”资金管理制度等相关规章制度，使各项工作有条不紊地推进。三是有办公平台。目前，该县通羊、大畈等乡镇为“以钱养事”运行的农技、农机、畜牧3家服务组织提供办公用房，设立乡镇综合服务中心，初步形成了统一加强管理、人员相对固定、工作相对独立、开展综合服务的格局。

（四）力求“三个到位”。 一是“以钱养事”经费核定和保障到位。县级财政部门将常规性、常年性的服务经费按规定纳入财政预算。县综改办按照各行业服务岗位承担服务任务的多少、工作量的大小和完成服务质量的高低，综合考虑服务工作所需劳务、物化投入、预算公益服务经费，并逐年增加，按主管部门和乡镇政府联合考核结果，由财政部门拨付至服务主体。据调查，服务人员月收入在2600元以上。政府为农村公益服务提供经费保障，有效防止了服务人员向农民伸手收费的行为，减轻了农民负担。二是服务运行管理机制到位。政府采取社会招标制、委托服务制、定岗服务招聘制和县级行政主管部门派出制等形式购买服务，目前按“以钱养事”机制运行向社会购买服务的有农技、农机、畜牧兽医、文化、广播等5家服务中心，体制变动有水利、水产等5家服务中心。农村公益性服务由政府出钱向社会购买，由乡镇政府或业务主管部门组织实施，为农民生产、生活和农村经济社会发展提供服务。三是转制人员保险建立到位。签订合同的服务人员养老保险和医疗保险等缴费，在“以钱养事”经费中代缴，由财政直接划拨给地税和社会保险经办机构。2014年，全县现有在岗公益性服务199人，解决了在岗人员的养老、工伤、医疗、生育、失业五项保险。全县仅农技、农机、畜牧三家“五险资金”就增加44.74万元。

二、“以钱养事”机制存在的困难和问题

（一）主体责任不到位。一是管理主体不明。转制后的服务中心成为民办非企业单位，湖北省有关文件明确规定由县（市、区）、乡镇政府负责。但在实际操作中，服务人员聘任由业务主管部门安排，服务中心聘用，造成了乡镇政府和业务主管部门在主管单位问题上存在认识上的偏差。二是业务指导缺位。由于单位改制，服务中心的主管隶属关系发生了变化，乡镇政府和业务主管部门对服务中心主管意识难以转变，致使服务中心工作行政管理、业务指导缺位。三是合同履行虚化。尽管每年年初与服务中心签订“以钱养事”服务合同，但由于合同约定的服务事项大多不确定、不具体，加之“稳定”与“照顾”因素，年终考核有时走过场，致使多数人员“不劳而获”或“少劳多获”。

（二）供养体制不统一。同属“以钱养事”公共服务，“养事”体制多样不一、劳务报酬与实际工作的强度和责任不同，造成服务人员人心浮动。一是收入不同。文化、水产、村镇建设中心人员的待遇与事业单位一样，畜牧、农业、农机3个服务中心人员每年实际收入比其他“以钱养事”单位少1—2万元左右，要求恢复行政执法等行政职能，比照水利、水产等站所回归乡镇事业单位序列，并由主管部门统筹“以钱养事”经费，参照机关事业单位公务员的待遇提高劳务费。二是身份不同。水产、村镇建设中心直接或间接退出“以钱养事”体制，90%以上的人员没有买断身份，致使买断身份的人员要求恢复国家工作人员身份。三是编制性质不同，原“以钱养事”的计生服务中心并入乡镇卫生院，收入与卫生院职工享受同等，但人员由于没有事业编制，他们强烈要求恢复事业编制。

（三）服务能力不强。一是服务意识淡薄。事业单位转变为自主经营、自负盈亏的企业后，服务人员还是原来站所的一批工作人员，他们认为上级政府对乡镇事业单位改革政策不够完善，对单位转制和自己置换身份的事实难以接受，淡化了对农村公益性事业的服务意识。二是服务责任不强。个别服务人员责任心不强，认为做公益性服务劳务报酬少，兼做一些为自己家庭经济创收的副业，无精力投入公益性服务，使农民群众不满意。三是服务投入不足。每年服务中心的“以钱养事”经费，除了给服务人员交纳养老、工伤、医疗、生育、失业五险和支付劳务费外，无财力支付必要的物化投入，使公共服务投入严重不足，发展无后劲。四是服务条件较差。改制时不少服务中心将房屋、设施等固定资产都进行了处置，少数服务中心工作无固定办公场所和办公设施，硬件发展资金欠缺，有的服务工作处于停滞状态。

（四）管理机制缺陷。一是后续相关配套政策少。改革运行至今，对“以钱养事”单位管理的后续相关配套政策出台得相对较少，使改制单位运作方式不清晰，缺乏对农村公共服务的有效途径。二是自身定位不准确。大多数服务人员对自己的身份、报酬、用工性质认识模糊，认为改不改制都一样，仍把自己当作是乡镇单位干部职工，所得收入是工资不是劳务费，要求调资，发放增资；工作是终身制不应是签订聘用合同；有的难以接受身份及单位性质的转制，“等、靠、要”思想严重，自我提高服务水平的意识不强。三是市场主体地位没有独立性和自主性。服务中心名义上具有独立法人资格，实际上有些地方依旧将其视为乡镇政府的下属单位，强行安排驻村、计划生育、护林防火等其他工作任务，难以成为合格的市场主体，自身发展空间不大。四是农村公共服务缺乏竞争力。农村公益性服务供给主体相对缺乏，多数地方政府将服务项目交给服务中心管理，没有竞争主体，外地服务主体难以参与到本地农村公共服务竞争领域，以致公共服务质量不高和效率低。

三、完善“以钱养事”机制的建议

（一）进一步理顺管理体制。一是明确责任主体。县（市、区）、乡镇政府是提供农村社会公益服务的责任主体，负责确定项目、提供经费、组织实施、兑现合同。应建立和健全“县政府主管，县业务主管部门负责技术指导、乡镇政府监管”的管理体制。要进一步强化责任主体意识，切实落实好主体责任，推进农村公益性服务“以钱养事”工作。二是实行市场运作。要加强对单位转制后的引导，大力推行项目招标、服务承包，按照事项多少定支出，考核结果定报酬，依据质量定奖惩，实行钱随事走，以钱养事。三是加强工作领导。建立以县级政府主管的农村公共服务管理中心代行农村公共服务项目规划、工作协调、信息发布、质量监管等相关工作。切实加强对乡镇“以钱养事”服务单位日常工作的检查和监管，确保农村公益性服务事业工作稳步推进。

（二）进一步健全改制单位运作机制。一是完善服务中心管理机制。加强人员组织纪律、服务便民管理、工作事项管理等，为农村公益性事业提供优质服务。建议县政府不定期对乡镇“以钱养事”单位的运行情况进行督办检查。二是细化服务项目内容。为了明确企业服务内容，应根据上级“三农”政策和法律法规，从本地社会经济发展和农民生产生活需要出发，因地制宜制定详细的服务清单。三是规范聘用管理。加强对服务人员的聘用管理，对有专业资格且工作成绩突出的服务人员要择优聘用，服务合同期限一般为两年。对工作态度不好，服务不热情，群众不满意的服务人员一律不得聘用，谁聘用谁负责辞退。四是创新集中办公模式。乡镇要根据本地实际情况，调剂闲置的办公用房，建立乡镇综合服务中心，为服务中心提供办公场所，实行集中服务。

（三）进一步严格服务项目考核机制。各乡镇政府要建立严格的考核制度，要求服务人员明确服务责任，加大落实力度，及时完成合同规定的工作事项，更好地推动农村公益性服务事业健康发展。一是规范服务合同管理。要根据服务项目不同特点，明确合同内容，体现责、权、利相统一的原则，服务合同要有量化项目，科学、具体的考核指标。二是建立服务工作台账。工作人员要深入农户服务，将服务内容和时间、农户签字认可等有关事项记入工作日志，作为服务人员年终工作考核的重要依据。三是建立严格考评机制。对企业服务项目要进行认真规划，严格进行考核考评，做到公平、公正、公开，彻底改变乡镇过去考核做“好人”的思想。四是建立绩效考核机制。建立“以钱养事”经费绩效考核机制，县综改办要定期对乡镇“以钱养事”经费的使用情况进行跟踪检查和审计，对乡镇考评走过场的，限其整改，确保资金按政策规定标准使用。

（四）进一步建立经费保障机制。一是界定支出范围。“以钱养事”经费主要用于服务人员的劳务报酬和养老保险、物化投入，不得列支招待费等其他支出。任何乡镇不得扩大使用范围，不得用于项目建设，不得用于机关工作经费。二是规范劳务报酬。服务合同明确规定了劳务报酬，要按照事项多少定支出，考核结果定报酬，依据质量定奖惩。要明确服务人员身份置换后，与事业单位工作人员性质不同，实行企业管理模式，干事按劳分配，按照“以钱养事”政策考核后兑现劳务报酬。三是保障经费增长。确保以前用于公益事业的经费，一律不得减少，要形成农村公共服务经费与本县社会发展和物价上涨的挂钩机制。有条件的乡镇政府，要根据财力和服务需要，统筹安排农村公益性服务资金。

（五）进一步落实配套管理措施。一是严格组织纪律。各地要从讲政治的高度，重视“以钱养事”工作。县级党政主要领导要亲自抓，加强督导，确保相关配套政策不折不扣地贯彻落实到位。同时，乡镇也要加强“以钱养事”工作的日常管理和考核工作，不定期地开展服务活动进行回访。二是加强宣传工作。要加强对“以钱养事”工作机制的宣传，引起各级领导重视和支持，尤其是群众对“以钱养事”工作的了解，政府要注意收集群众对“以钱养事”工作的建议和意见。三是加强技术培训。业务主管部门要定期组织各乡镇“以钱养事”单位服务人员进行技术培训，每年不少于两次。“以钱养事”单位也要组织服务人员进行各类培训，努力提高公益性服务人员的综合素质。

（作者单位：湖北省通山县财政局、通山县燕厦乡财政所）

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