芜湖市种粮补贴政策实施情况调查报告

周庆华　李建萍　田茹军

为进一步了解全市各项种粮补贴政策实施执行情况，安徽省芜湖市财政局在全市开展了专题调研，采取发放调查问卷、重点走访、召开座谈会等形式与涉农主管部门、镇村两级干部、家庭农场负责人、专业合作社负责人、部分种粮大户和一般农户进行了交流。具体了解了种粮农民粮食种植状况，粮食生产成本，农业生产资料物价上涨情况，以及粮食购销状况，粮食收购市场及收购价格等相关数据，以及他们对粮食补贴政策的意见等。调查结果表明，自2003年起，国家连续实施的粮食直补，农资综合直补，良种补贴等一系列种粮补贴政策对增加农民收入、提高农民种粮积极性起到了积极作用，有效地促进了我国农业农村经济发展，确保国家粮食安全，但现行种粮补贴政策同时也出现了一些问题需要重新思考谋划。

一、芜湖市种粮补贴政策实施情况

按照国家种粮补贴政策的规定，2014年芜湖市共发放各类种粮补贴资金规模达2.97亿元。其中：一是粮食直接补贴依据农业税计税面积进行发放，补贴标准10—20元/亩，全市计税面积约240万亩，全市发放补贴资金约3600万元。二是种粮大户补贴，2014年全市种粮面积达100亩以上的大户有3410户，种粮面积达88.6万亩，补贴资金达700多万元。三是农作物良种补贴，补贴依据是以二轮承包面积为基础的水稻（早、中、晚稻）、小麦、玉米、油菜和棉花等播种面积，补助标准10—15元/亩，全市发放补贴资金达3800万元。四是水稻良种良法补贴，补贴依据是农民实际购买并种植挂钩优良水稻品种的面积，补贴标准10元/亩，全市补贴资金达630万元。五是农资综合补贴。补贴依据是以农业部门上年实际发放农作物良种补贴水稻（早、中、晚稻）和小麦播种面积，补贴标准70元/亩，全市发放补贴资金约2.09亿元。

二、现行种粮补贴政策执行过程中存在的问题

（一）种粮补贴政策难以持续提高农民种粮积极性。一是现行种粮补贴标准难以弥补粮食作物与其他经济作物之间的价差。农民种植粮食作物收益远没有种植其他经济作物收益高，种植粮的收益加上政策补贴，也不如种植其他经济作物收益高。农业部的一份调查显示，外来业主流转耕地从事农业生产活动，只有7%以制种等方式与粮食生产相关，其他的都是蔬菜、瓜果、药材等附加值更高的经济作物，导致农民种粮积极性下降；二是种粮收益远远低于进城打工收益，很多农民宁愿背井离乡外出打工，也不愿在家种粮，很多农民家庭为了致富都以打工为主，种粮为辅；三是种粮补贴与实际种粮脱节。一方面由于是“普惠制”，不少农民把补贴款简单理解为党和政府的关心款，和种粮没关系。另一方面虽然现行补贴政策明确规定粮补对象是实际种粮人，但实际操作中都是以计税面积或二轮承包面积的依据，以实际播种面积计算，都是通过“一卡通”直接打卡发放给耕地承包人，与实际种粮人无关。芜湖市2014年全市耕地面积384.8万亩，全市粮食种植面积307.07万亩，粮食总产138.43万吨，其中：全市水稻种植面积239.28万亩，总产116.26万吨，2014年全市耕地流转面积128.17万亩，流转率达33.37%。实际种粮者有近1/3未能直接得到种粮补贴。从以上分析可以看出现行种粮补贴政策对持续提高农民种粮积极性越来越难以发挥其应有的作用。

（二）计税面积或二轮承包面积与实际耕地面积存在差异。根据粮食直接补贴政策规定，粮食直接补贴以农业税计税面积为基础，在联产承包责任制实施时和农业税取消前，一些镇、村为减轻农民负担，将一些低产田、滩涂等自然条件差的土地没有纳入计税面积，近年来，各地大量开展中低产田改造、农业开发、农田基础设施配套等农田水利基本建设，提高了耕地种植能力。这些耕地难以有足够的依据使其纳入计税面积发放粮食直接补贴和其他补贴，造成种植面积、享受补贴面积与农户流转的面积之间有差异。如果严格按上级政策规定的实际种植面积发放补贴，将会出现有些田地无法认定到底是按“老亩”还是按“标准亩”发放补贴，给基层增加了很多的矛盾和纠纷。

（三）粮食补贴的标准偏低。全市2014年农民人均纯收入为12000元左右，按照种粮补贴平均每位农民受益140元计算，仅占人均纯收入的1.2%，所以种粮补贴对增加农民收入的作用不明显，难以弥补化肥、农药等生产资料价格上涨所增加的农业支出。以全市2011—2014年主要农资的价格变动情况看，每百斤氮、磷、钾肥的价格均上涨100元以上，复合肥每百斤更是上涨了350元。种子的价格上涨幅度更大，2011年水稻（杂交稻）、棉花、玉米每吨种子的价格为92000元、12000元、14000元，2014年上涨到110000元、13500元、28000元。而农资综合补贴基本维持在较低的标准，且几年没有调整，补贴效应不明显。特别是以100亩为标准确定为种粮大户，对50亩至100亩的中等承包种粮户不公平。补贴品种仅为水稻和小麦，以上年实际种植水稻或小麦面积，每亩补贴10元，补贴标准偏低，不足以刺激农民种粮积极性。

（四）粮食补贴的种类较多，补贴面积核实工作测算工作量重，难度大。我国已出台的粮食补贴的种类主要有粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴（分水稻、玉米、油菜、小麦和棉花），而且补贴标准不同。虽然每种补贴的意义不一样，但粮食补贴种类过多，发放成本高，还会增加出错的几率，而且不方便农户理解。粮食补贴按国家政策只对种粮面积进行补贴，但核实种粮面积非常困难：一是由于补贴对象涉及千家万户，乡镇农办和财政所由于人员有限在短期内根本无法对种粮面积逐一核实，种粮面积只能依靠村委会协助进行。二是村委会为了简便工作和照顾村民，二轮承包面积内非种粮面积不核减。虽然种粮面积需要公示，但是广大村民只要自己的钱不少，同一个村的人也不会举报。农资综合补贴的面积为种粮农民的实际水稻播种面积和小麦收割面积。由于点多面广，核实的工作量巨大。且因人力、技术等方面的不足，面积的测量核实难以准确到位。同时，综合补贴还涉及村组集体面积、实际种植品种的界定，以及农村耕地面积计量标准不统一等问题，增加了补贴面积准确核实的难度。

（五）良种良法示范户补贴激励效果不大。按照“使用水稻挂钩品种的农户享受补贴，不购买挂钩品种不予补贴”的原则实施。以实际购买并种植挂钩优良水稻品种计算的面积，每亩补贴10元。由于良种的质量和产量优势没有凸显，种粮农民对其信任度不高。良种的指定销售网点服务不到位，种粮农民不满意。补贴政策效应达不到“水稻产业提升行动”的高度。

三、关于调整种粮补贴政策的几点建议

（一）合理整合当前种粮补贴项目，实施普惠制“耕地保护补贴”。为保持补贴政策的稳定性和延续性，保护农民既得政策收益，建议将现有粮食直接补贴、农资综合补贴、农作物良种补贴存量大部分资金合并为“耕地保护补贴”，与耕地面积挂钩，补贴享有农村集体土地承包经营权的农民，突出对耕地的保护，要求凡接受补贴的农民对耕地保护负有一定的义务，保护耕地资源和耕地地力，使农业耕地达到并维持安全产能水平。

（二）采取积极有效的支持方式，引导粮食适度规模经营。一是实施“种粮大户补贴”。为调动农民种粮积极性，建议将现有补贴存量一部分资金及增量补贴资金设立“种粮大户补贴”与粮食种植面积挂钩，按一定种植面积分档进行补助，遵循“谁种粮、补贴谁”的原则，补贴重点用于种植粮食作物农户并向适度规模种植户倾斜，推动适度规模经营，保障口粮绝对安全。二是加大农田水利道路等基础设施投入，改善种植环境，减少大户投入成本，提高大户种粮积极性。三是加大对水稻育秧、机插秧、粮油植保、粮油烘干、秸秆综合利用、油菜机械化收割、绿色防控技术等方面的补贴力度。四是建立完善农业信贷担保体系，解决新型农业经营主体 “融资难”、“融资贵”问题，建立“农业贷款风险补偿基金”，为新型农业经营主体提供信用担保和风险补偿。

（三）加大对政策性农业保险支持力度。农业保险在抗灾减灾、恢复生产等方面起着难以替代的作用。但目前农业保险赔付标准较低，粮食生产自然风险较大，为提高农业防灾抗巨灾的能力，建议保持目前基本运作模式，对50亩以上的种粮大户，按照政府引导、自主自愿以及市场运作原则，对政策性农业保险实行提标，提标部分保险采用“保险公司自营”模式，保险经办机构在政府保费补贴政策框架下，自主经营，自负盈亏，实行补充保险和常规保险在协同推进的基础上积极稳妥实施，同时应建立农业保险巨灾支持保护体系，提升粮食生产抗风险能力。

（四）土地确权后粮食补贴政策的调整建议。一是目前的粮补依据基本为二轮土地承包面积，但在土地流转的过程中，已经出现实际种植面积大于二轮土地承包的问题，矛盾和纠纷较大。土地确权后，建议应按照确权的实有面积兑现补贴，既便于操作，又能实现公平。二是在目前粮食生产规模化、产业化的趋势下，土地流转不可逆转。土地确权政策过于强调土地权属人利益，而没有重视土地流转流入方的承租人利益。土地确权后，建议粮食补贴政策应从法规的高度，明确界定承租人享受种粮补贴的权利和具体内容，不受其他因素的干扰。

（作者单位：安徽省芜湖市财政局）

责任编辑：洪峰