推进农业补贴制度改革的思考及建议

赵建亚　周洁

实行农业补贴是国家推动农业发展的一项重要手段，实施11年来，为保障国家粮食安全，提高农民收入发挥了良好的激励作用。在较为完善的农业补贴制度体系还未形成，以及农业种植向适度规模化方向快速发展的现状下，笔者作为多年从事农作物良种补贴、农民种粮直接补贴和农资综合补贴等三项补贴（简称农业“三项补贴”）资金管理及发放的工作者，见证了农业“三项补贴”在一定程度上出现补贴效果减弱、补贴效率衰退等突出问题。国家也决定从2015年起调整完善农业“三项补贴”，如何创新、优化配置资金，科学调整、量化标准及结构，更大限度地发挥其在农业发展中的积极作用，是当前一项亟须探索的重要任务。

要稳定存量，用好增量

农业“三项补贴”应按照“稳定现有存量、优化配置增量”的原则，对现行农业补贴政策进行调整，这不仅是稳定党在农村的政策和基本经营制度，也是安定人心、维护社会稳定。要积极向国家争取，将实际播种的耕地全部纳入中央财政补贴范围，这与去年中央一号文件提出的“在有条件的地方开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性”相符。这里需要提出的是粮食补贴按实际粮食播种面积进行补贴，相对于以产量进行补贴更为合理，便于操作。原因在于核定粮农粮食产量的工作庞大，尽管与粮食销售量挂钩，能够直接、现实地增加粮农的收人，起到促进粮食生产作用，但农户只有得到定购任务或产销定单后才能拿到补贴，而当前粮食收购渠道不多、垄断性较强，农民可能因此享受不到全部补贴。所以，按实际粮食播种面积进行补贴更符合政策目标，更切合农业生产实际。

按现有存量发放“普惠制”的补贴，实现了不动摇农民的既得利益。对新增补贴应围绕产粮重点地区整合资金、优化投向，着重解决制约当前农业发展的根本问题。当然，也可以适当调整优化存量，例如把现行补贴中的种粮直接补贴和良种补贴集中补贴种粮大户，用于统一供应良种。用好增量，新增补贴向粮油等主要农产品及其主产区倾斜，加大对种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体的补贴力度，不断提高粮食商品率，推动适度规模经营的发展。

要突出重点，优待新型经营主体

在实际补贴过程中，存在补贴对象不能及时有效地调整，导致补贴效应出现递减趋势。一方面，农业“三项补贴”按承包面积给予，这种“普惠”倾向缺乏长期激励性。相当一部分已离开土地入城就业的土地承包者，给予他们补贴已经没有现实意义，既不能引导他们返乡务农，也不能对其基本生活资金有多大影响。另一方面，真正从事粮食生产的种植大户反而得不到这部分补贴，新型农业经营主体没有受到激励。在推进土地适度流转、逐步向规模化生产方式转变的形势下，现有的对种粮大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业生产经营主体激励作用很有限，各地都还未建立起有效的流转补贴制度。比如，粮食专业合作社、种粮大户通过土地流转，粮食种植形成了规模，但却享受不到粮食直接补贴资金；而相当一部分农田用于养殖业或高效农业，却仍然享受粮食直补。建议新增补贴资金的分配要直接与种植面积、粮食产量、优质粮生产挂钩，鼓励种粮大户采用农业“三新”技术，提高种粮能力。

为此，可以依据种植规模确定补贴数量。把增量补贴资金整合，在县域范围内因地制宜，制定规模经营标准，由经营规模确定补贴标准和比例，推进规模化生产经营，促进专业化农业生产主体形成。要出台专用于新型经营主体的专项补贴，在晒场、仓储、粮食烘干设施方面给予专门补贴，达到“补贴精准性、指向性”的目的。

要延伸补贴空间，优化补贴方式

农业“三项补贴”空间有限，补贴效益不高。还需拓展实施农业科技服务补贴和农业生态补贴，提高农业科学化、规模化和专业化水平。一是强化对粮食生产的科技投入，完善科技服务补贴。比如在为种粮大户测土施肥、节水灌溉、采用优良品种及先进技术等方面提供补贴。又如让种粮补贴资金与粮食高产创建示范方、农机、植保专业化服务合作社挂钩，真正把种粮补贴资金用于粮食生产。二是健全和完善农技服务体系。加大对农民的技术培训，重点提高农户的病虫防治能力，最大限度减轻农业自然风险对农户造成的损失。粮食补贴要与农田基本建设和提高装备水平相结合，加强农田的沟、路、渠、涵、桥、闸等基本建设。为抵御在收获季节遭遇阴雨天气的影响，加大粮食烘干设备的投入，让种粮农民种粮无忧，保障粮食安全。三是建立农业生态补贴制度。改良土壤，提高肥力，以粮食主产区的农业经营主体为补贴对象，对采用节约、环保农业生产方式的给予一定补贴，转变农民只盲目追求产量、不注重农产品质量的保守思想，同时改善地力和土壤结构，促进农业可持续发展。

要提高补贴标准，增强补贴政策效应

一些发达国家农民收入中的40%左右来源于政府发放的各种农业补贴，相比而言，我国农业补贴不仅绝对数量相对较低，而且通过粮食补贴降低粮食生产成本的政策效应也被持续上涨的农业生产资料价格弱化。一是农业补贴标准较低。近年来，我国农业补贴虽然不断增长，但农业补贴标准较低，“三农”支出在财政支出中所占比重却一直在7%—9%之间，增长幅度较小，农业补贴总量占农业总产值的比重较低。二是农业生产中用工及农资价格的上涨一定程度上抵消了补贴效果。农业补贴上涨幅度远远低于农业生产成本上涨幅度，在粮食价格保持相对稳定的宏观背景下，仅依靠提高粮食价格增加种粮收益已不现实，在粮食收购价格不能大幅提高和农业补贴标准相对偏低以及农业生产成本持续上涨的情况下，农民获得的农业补贴所得收益非常有限。

农业“三项补贴”应与生产成本增长挂钩。农产品具有自然和市场“双风险”，要综合考虑城市物价和农民收入的因素，发挥市场在资源配置中的决定性作用。一是促进农业补贴投入法制化。把现代农业建设、农村经济发展、农民增收与农业补贴立法目标紧密联系，地方政府应出台保持农业补贴持续增长的政策，确保从总量标准来提高农业补贴的实际效益。二是可在不同粮食主产区 ，针对不同农产品进行生产成本统计调查，农资综合直补额上调幅度至少应占农用生产资料价格上涨的50%，以便有效抑制农资价格过快上涨给农户增加的负担，减少部分补贴资金效益沉没在粮食收储环节，让农民愿意种粮、有利可得，帮助农民走出“丰产不丰收”的怪圈。

要创新金融手段，放大补贴效果

要坚持简便易行、效率与公平兼顾的原则，采取积极有效的支持方式，创新地开展和完善农业信贷担保体系，促进粮食适度规模经营。通过农业信贷担保的方式为粮食适度规模经营主体贷款提供信用担保和风险补偿，着力解决新型经营主体在粮食适度规模经营中的资金问题。支持粮食适度规模经营补贴资金，主要用于支持各地尤其是粮食主产地建立农业信贷担保体系，推动农业信用担保体系建设，强化银行与担保公司合作机制，支持粮食适度规模经营。也可以采取贷款贴息、现金直补、重大技术推广与服务补助等方式支持粮食适度规模经营，对粮食适度规模经营主体贷款利息给予适当补助（不超过贷款利息的50%）。现金直接补贴应与主要粮食作物的种植面积或技术推广服务面积挂钩，单户补贴要设置合理的补贴规模上限，防止“垒大户”。对重大技术推广与服务补助，可以采取“先服务后补助”、提供物化补助等方式。

另外，还可以通过提高农业保险额，将部分增量补贴用于增加每亩保费、抵减县级匹配及农民承担比例，将免赔起点及赔偿额进一步提高，规避生产者风险，也解决了谁种谁补、不种不补的问题，提高补贴的准确性。也要积极探索种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体的融资新途径，通过政府与金融机构合作，设立粮食适度规模经营风险补偿基金，建立贷款贴息制度，探索支持重大技术推广与服务，破解粮食规模经营主体“融资难”，“融资贵”问题，努力实现粮食增产、农民增收、农业增效。

（作者单位：江苏省泗洪县农业委员会 江苏省泗洪县财政局）

责任编辑：洪峰