关于改革完善农业补贴政策的思考

沈军　刘轶

根据省农村财政研究会2015年度调研课题安排，阜阳市财政局组成调研组就新形势下如何进一步改革完善财政支农、惠农政策，提高农民种粮积极性的有效途径开展了专题调研活动。调研组通过实地走访新型农业经营主体负责人、种养大户、农民代表、机关干部等不同群体，召开不同类型的座谈会、研讨会，基本上摸清了阜阳市目前农业补贴政策执行现状、实施效果，同时针对存在的问题就如何改革完善相关政策进行了思考。

一、涉农补贴政策对农业农村发展起到了关键性作用

近年来，中央持续加大“三农”工作力度，先后出台了一系列强农惠农政策措施。阜阳市各级党委、政府创新工作方法，健全规章制度，强化监督管理，保证了各项强农惠农政策的落实，包括粮食直补、良种补贴、农资综合直补、农机具购置补贴等在内的近30种支农、惠农补贴在阜阳市得到了贯彻落实。据统计，2009—2014年阜阳市共落实国家和省各项财政政策投入 126.72亿元，对促进农业发展、增加农民收入、繁荣农村经济、建设美好乡村起到了关键性作用。它有效解决了农田基础设施建设等重大瓶颈问题，农业生产关键技术配套需要资金支持问题，政府引导农业发展方式转变需要的资金投入问题。主要表现在以下几个方面：

（一）粮食生产稳步发展，为确保国家粮食安全做出了重要贡献。粮食直接补贴起始于2004年，至2014年十年间全市共补贴资金8.04亿元。小麦良种补贴起始于2005年，采取统一招标供种的方式进行物化补贴，2009年以后实行了全覆盖，十年来，全市共补贴资金5.72亿元。水稻自2005年实施良种补贴，至2014年，共补贴资金1.43亿元。玉米2008年开始实施良种补贴，至2014年，全市共补贴资金2.35亿元。棉花自2010年开始实施良种补贴，五年来共补贴资金0.11亿元。良种良法配套补贴主要在小麦、玉米、水稻等三大粮食作物上实施，至2014年阜阳市累计补贴资金3.26亿元。农机具购置补贴从2006年开始实施，补贴比例一般在10%—30%，近年来，全市共补贴资金7.25亿元。农资综合直补起始于2008年，七年来共发放补贴32.50亿元，所有补贴均由财政部门采用“一卡通”方式将补贴资金直接打卡发放到户。这些惠农政策的实施使得阜阳市在开展三大粮食行动、粮食高产攻关创建、种粮大户补贴的同时全市粮食生产面积、单产、总产持续同步增加，粮食总产连续七年超百亿斤，实现“九连增、十一连丰”，2014年度再次荣获“全国粮食生产先进市”称号。

（二）补贴政策产生的综合效益明显。

1.调动了种粮积极性。惠农政策实施多年，为农业生产发展提供了强有力的资金保障，在实际工作中，阜阳市坚持以贯彻落实科学发展观为指导，以稳定粮食生产、加快现代农业发展，全面落实党的强农惠农政策，确保粮食生产持续稳定发展。通过政策宣传、张贴标语、公开公示等方式，使农户及时了解相关政策，坚定了广大种植户从事粮食生产的信心和决心。

2.增强了粮食供给能力。随着税费改革的不断深入，阜阳市各级党委、政府高度重视粮食生产，坚持科技进村，认真贯彻落实兑现上级支农、惠农的政策措施，充分调动农民的种粮积极性，大力推广优良品种和先进种植技术，粮食产量和质量不断提升，阜阳市粮食产量实现九连增十一连丰，连续7年超百亿斤，保障了百亿江淮粮仓稳定地位。惠农政策的落实，充分夯实了全市现代农业发展的物质基础，稳定了种粮面积，增强了农业综合生产能力，粮食生产连年丰产丰收，农民种粮收入持续增加。

3.提高了农产品质量。农作物优良品种是高产优质农产品生产的基础，良种补贴政策的实施，使阜阳市粮食生产基本实现了良种全覆盖。小麦、水稻、玉米等作物均选用综合性好的优质良种，保证了农产品的优质、高产。高效低毒农药的推广，减少了单位面积农药投入量和农药残留量，提高了病虫防治效果，确保了农产品质量安全。

4.生产种植成本降低。惠农政策的落实，增加农民政策性收入100元/亩，大大降低农民亩种植投入成本，提高了粮食生产种植效益。

5.促进了增收增效。2014年，全市粮食总产548.2万吨，较2013年增加22.1万吨，增幅达4.0%。农民种粮收入大幅度增加。

（三）现代农业发展水平迅速提升，为加速实现农业现代化奠定了基础。

1.现代农机装备使得农机化水平有了质的飞跃，提高了农业生产效率。2004—2014年，阜阳市共获得购机补贴资金累计达7.1亿元，共补贴各类农业机械10多万台，其中，大型拖拉机1万多台，联合收割机1万多台，其他机械7万多台，带动农民投资21亿多元，受益农民6万多户。

2.完善小型农田水利工程设施建设“民办公助”补贴政策。阜阳市从2006年开始以“民办公助”方式支持各地开展小型农田水利建设，从2009年开始实施小型农田水利重点县项目，每批项目建设期三年。截至2014年底全市共投入6.3亿元，其中省级以上财政投资4.3亿元，县级财政投资0.7亿元，群众自筹1.3亿元，项目区通过疏浚灌排沟渠及建设桥涵、建设机井及机泵配套、发展节水灌溉工程、完善田间渠系配套等工程措施，改善除涝灌溉面积达76万亩，进一步夯实了农田水利基础设施，提高了农业抗灾减灾能力。

3.新型农业经营主体的迅猛发展、产业化龙头企业的示范带动等转变了传统的农业经营方式。截至2014年底，阜阳市已培育农民合作社6725家，实现经营收入30亿元，农民合作社成员38.8万户，带动非成员47万户；培育家庭农场2044家，经营土地37.9万亩；产业化龙头企业300多家。四是现代农业服务体系日臻完善，基本完成了基层农技推广体系改革，诸如粮食关键技术培训、经作高效技术、设施化养殖技术等现代农业技术推广解决了最后一公里问题，实施了新型职业农民培训工程，建立健全了农业社会化服务体系。

二、目前财政补贴政策存在的问题

（一）普惠制补贴效果不佳，名不符实。其中最明显的一点就是补贴资金细碎化，与预先的政策设计有差距，调动农民的生产积极性有限。比如，按照目前的补贴标准，国家给予农民的粮食直补和农资综合直补等多项资金，总量加起来非常大，但分散到人头后，平均每人补贴在200元左右，相对于近年来飞涨的农资价格、逐年增加的人工成本，补贴资金对个体农户的补偿作用非常有限，鼓励农民种粮的政策效应不是很明显。在调研中，有位农民表示：“100块钱现在真的买不到什么，想干点别的挺难。”但当被问到如果村里将这部分补贴集中起来用于给村里修路、修水渠、办公益事业好不好时，这位农民又明确表示反对。调研也发现，种粮补贴的初衷是给种粮农户提供补贴，而一些农民将自身所有土地已经流转出去，却也能够领取各种补贴，对实际种粮农户来说有失公平。

（二）部分财政投入效率不高。强农惠农资金使用分散，管理难度高，部分项目资金使用效益差，跟踪管理不到位。由于管理难度大，一些投到项目上的资金未能得到科学合理的使用，项目未能取得预期的经济效益和社会效益。就目前阜阳市来说，近年来每年大量的农田基本建设投入仍然未能有效解决农业生产靠天吃饭的局面，有限的财政资金往往被用到形象工程上。比如每年的秸秆禁烧补贴资金大量被用到基层干部的“死看硬守”上，真正用到发电、制碳、堆肥、转化的资金却很少。

（三）地方性财政投入严重不足。主要表现在“两头多中间少”，中央、省级投入多、县级往往因为需要配套逼着投，但市级投入却有限，而且有些政策即使制定或执行了却常常缺乏连续性，不利于引导地方优势产业的发展。比如市政府2012年25号文件明确规定的土地流转补贴经费、支持农民组织化建设经费在落实上都打了折扣。

三、新形势下优化财政投入政策的思考

（一）着眼于资金整合使用，有效解决一家一户解决不了的问题。今年的中央一号文件再度锁定“三农”问题，突出改革创新，坚持把农业农村作为各级财政支出的优先保障领域，并且要求加快建立投入稳定增长机制，持续增加财政支农支出，有效整合财政农业农村投入，新增部分不再撒向千家万户。农田水利等基础设施建设在今后一段时间仍将是政府财政投入的重点环节，要整合资金，对合作社、家庭农场、种植大户的项目可以采用先建后补的方式逐步解决农业生产中的短板，以期最终达到治理目标。

（二）着眼于培育产业体系，有效解决产业发展中的突出问题。财政扶持资金首先要选准投入的方向，突出产业引导效应，重点投入到能带动产业发展的龙头企业及产业链条上，同时改革补贴的环节，重点补贴在产前和产后环节，解决新技术的应用，建立大型农产品批发市场，重点支持农民增收、农村重大改革、农业结构调整、农业可持续发展等项目，目前应优先扶持新型农业经营主体的发展，加强冷链物流建设，撬动新兴产业发展，健全冷链物流体系，实现食品安全的可追溯，解决经营主体和消费者的后顾之忧。创建特色农产品区域品牌，可以使农业生产的资源优势和特定区域优势转化为农产品的市场竞争优势。

（三）着眼于财政小投入引导社会大投入，有效解决资金投入瓶颈问题。转换投入方式，创新涉农资金运行机制，充分发挥财政资金的引导和杠杆作用，放大投资效应，小钱发挥大作用，真正起到“四两拨千斤”的效果。向优势产业倾斜，重点扶持产业链条长的企业，不要为树立典型而大包大揽式的投入，防止出现套取项目资金现象的发生。支持农业金融担保贷款、保证保险贷款，界首、颍泉在这方面已经有了很好的尝试，值得总结和推广。

（四）着眼于技术和机制创新，推动增长方式的转变。加强调查研究，及时更新政策，提高补贴的精准性，比如农机购置补贴要根据区域性农业生产的需要开展补贴，重点补贴短板，补贴高新技术机械，避免多年不变造成不必要的浪费。比如将一些重点推广的机具，如土壤深松机、秸秆打捆机、秸秆粉碎还田机、谷物烘干机等，补贴比例提高到50%左右；将联合收割机及120马力以上四驱拖拉机的补贴比率降低到25%左右。提高补贴的导向性和效能，支持特色高效农业技术攻关活动的顺利开展可以有效地解决农业生产中遇到的实际问题，建立适应当前农业需求的、符合现代市场运行规律的新型职业农民培训体系，支持创意农业的发展，向推广科技含量高，实用性强的项目以及农业高科技含量的企业倾斜。

四、建议

（一）加强组织领导，完善规划协调。从政策制定层面，抓紧研究科学、合理的项目设置和资金整合措施，对性质相同、用途相近、使用分散的专项资金进行归并整合；同时，探索建立涉农部门沟通协调及监管机制，通过召开联席会议，加强部门间的沟通、协调和配合，避免资金使用管理重复交叉和相互脱节，防止资金监管的缺位。在具体落实层面，由财政局、农发局、农委、水利局、审计局、监察局等涉农单位和监督单位组成领导小组。制定农业和农村发展建设规划，提出年度支农投资的安排原则和使用方向，具体负责涉农资金的整合和协调工作，搞好各项目之间的衔接工作，解决涉农投资中的难点问题，汇总编制年度政府支农投资指南，实现全市一盘棋。

（二）创新政策方式，巧用市场手段。强农惠农政策，绝大部分是以补贴、项目等资金扶持的方式进行，鲜见通过改革政策、解除约束、加强引导等途径达到强农惠农目的的做法。一是适当鼓励土地流转，发展适度规模化的农业经营，重点发展农民合作社，家庭农场、专业大户等新型经营主体，实现家庭经营和合作社优势互补，提高农民市场议价能力和抗风险能力。二是努力培育农产品加工企业，引导企业与农户建立风险共担、利益共享的合作机制，延长农产品价值链条，促进农产品深加工和物流流通，将农产品附加值更多地留给农民。

（三）加强资金监管，探索长效机制。健全监管体制。根据强农惠农资金总量大，点多面广、资金分散的特点，逐步探索和建立政府主抓、有关部门认真履行职责，财政、审计、纪检监察专门监督与群众监督、社会监督、新闻监督相互结合的强农惠农资金监管机制，抓重点部门、重点资金的监管工作，推动强农惠农资金监管工作全面开展。

（四）简化行政流程，改善网络服务。一是进一步完善农民补贴网信息管理系统，进一步搭建县、乡、村三级互动管理信息平台。农民信息经确认后，各级管理机构可以共享农户信息资源，省去了很多重复劳动。二是改善服务网络，提高服务效率。强化代发金融机构工作责任，加强乡镇、村、信用社网点建设，及时更新网点的硬件和软件设施，改善服务质量，提高服务效率。三是搭建农业综合信息平台，实现信息资源共享。搭建一个综合信息平台，融合一二三产，建设农业的全产业链，使阜阳与国内外的供求信息，种植、销售信息，农委、统计、商务、物价等政府部门所掌握的信息资源等实现共享，服务阜阳现代农业的发展。

（作者单位：安徽省阜阳市财政局农业科）

责任编辑：洪峰