加快构建新型农业经营体系的实践与思考

许卫民

为不断适应农业规模化经营发展新形势，必须培育发展服务功能齐全、经济实力较强、体系完善、运行规范的新型农业经营主体，打造农业经营新模式。逐步构建起集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。本文结合山东省济南市的实践，就加快推进新型农业经营主体发展提出建议。

一、济南市财政支持新型农业经营主体发展的实践

（一）不断加大财政投入力度，支持新型农业经营主体发展。

1.支持培育农民合作组织，持续增强生产经营整体实力。按照“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。据统计，截至2015年一季度，济南市共发展农村专业合作社组织5132家，覆盖了蔬菜、种植、粮食、花卉苗木、林果、食用菌、农机、加工业、畜牧养殖、水产养殖等产业，入户社员达到30万户，辐射带动33余万户，带动社员增收10%以上。

2006年以来，济南市财政共计安排专项资金近5000万元，先后对500余家市级农民专业合作社择优进行奖励扶持。同时，发展省级以上农民专业合作社示范社216家，并积极争取省级以上财政扶持资金2550万元。重点支持农民专业合作社引进、推广新品种和新技术；开展专业技术、管理知识培训及信息服务；组织标准化生产，以及农产品粗加工、整理、储存、保鲜；实施农产品质量检验检测、品牌培育、产品认证；建设市场营销和信息服务体系；提供互助保险、行业维权等服务。财政奖补政策的连续扶持，促进了农民专业合作组织的健康发展，增强了合作组织社会化服务整体实力。

2.支持农业龙头企业发展，推动经营组织规模不断壮大。济南市不断加大对农业产业化龙头企业发展的支持力度，十年累计投入市级财政资金3.5亿元，吸引社会总投资21亿元，主要扶持带动能力强、投资规模大、财务管理规范、发展潜力大的农业龙头企业改扩建、技术改造等项目。截至2015年7月底，全市市级以上农业龙头企业437家，其中省级重点农业龙头企业38家，国家级重点农业龙头企业4家。通过政策引导，全市农业龙头企业呈现出群体不断扩大、规模不断扩张、带动能力不断增强的良好发展态势，在构建新型农业经营体系中发挥了重要作用。

3.支持家庭农场规范化建设，积极发展农业经营新模式。出台《关于积极发展家庭农场，增强现代农业发展活力的意见》，鼓励、支持和规范家庭农场发展。截至2015年7月底，全市经工商登记注册并经农业部门审核备案的家庭农场在两年内就达到了1200家，经营种类以粮食、蔬菜、果树种植、畜禽养殖和水产养殖销售为主。为规范管理、打造样板，济南市制定了认定及考核标准，在全省率先启动了示范型家庭农场建设项目，两年安排市级财政资金500万元，对全市择优筛选的70个家庭农场进行扶持。

通过政策引导，提升了农业龙头企业、合作社及家庭农场的整体实力，通过构建“龙头企业+基地+合作组织、家庭农场或农户”三位一体的产业链机制，密切企业与基地农户的联系，逐步形成“龙头企业围着市场转，农民转着龙头干”的产业化格局，实现企业与农户“双赢”。

（二）不断加大财政投入力度，支持现代农业发展重点项目。

1.支持农业园区基地提升，创造新型主体发展经营条件。近年来，济南市按照“近抓园区、远抓基地”的农业发展思路，积极筹措资金，不断加大投入，建成了一大批独具个性魅力的特色品牌基地和都市农业园区，为新型农业主体的生产经营创造了良好条件。2009至2015年，累计安排都市农业园区和特色品牌基地建设专项资金2.43亿元，其中都市农业园区建设专项资金累计安排8500万元，年均增加35%。截至2015年7月底，全市都市农业园区总数发展到200家，总规划面积达到30余万亩，完成土地流转20余万亩，总规划投资40余亿元。全市都市农业园区接待能力不断增强，以2014年为例，园区共接待参观和游客人数300余万人，收益10余亿元，就业15万人。在经历了萌芽、初步发展、快速发展阶段后，目前济南市都市农业园区建设进入规范提高阶段，呈现出集群式发展、特色品牌培育、投资主体多元化的特点，实现了由点突破到点面全面发展的新飞跃。

2.支持农业科技推广应用，提供新型主体发展科技支撑。近年来，济南市围绕农业科技研发、成果转化、技术推广和新型农民科技培训，不断加强政策调控和资金引导，完善财政支持农业科技进步的政策措施。2010年至2015年，市级财政共投入资金2.5亿元支持农业科技发展。通过支持畜禽良种繁育中心、市农科院、农业生物技术科技孵化器等单位迁址、组建及基础配套设施设备硬件升级等建设，提升了农业科技创新能力；通过打造“一区六园”、50处农业科技示范培训中心等平台建设，提升了农业科技示范推广能力；通过支持百名科技专家、科技示范户、沼气服务组织等队伍建设，提升了农业科技人才服务能力；通过支持重大科技、自主综合性研究、“双推”计划等项目建设，提升了农业科技成果转化能力。

3.支持农村公共服务平台建设，推动农业生产全程化服务。支持建设山东盖世国际物流农贸大市场改造提升工程，打造国家级农副产品物流交易中心，推动济南农产品物流业发展，带动农业产业化经营，促进农产品商品化大流通体制的形成，保障全市居民“菜篮子”供应。支持动植物保护、农产品质量安全和农业信息“三大体系”建设。大力推进疫控中心、林业有害生物防治及森林防火基础设施等建设，提高重大动植物疫病免疫和农业有害生物防控力度；全力支持农产品标准制定、标准化生产基地品牌认证，提高农产品质量检测水平，支持畜牧业重点养殖小区标准化建设及生猪、能繁母猪、奶牛等的生产养殖，确保“菜篮子”安全；认真实施病虫害专业化防控、农技推广示范县等多个重大农业科技项目，在全市建设植保专业化防治组织、测土配方施肥管理系统信息化平台等，提高农业公共服务水平。

（三）不断加大财政投入力度，优化新型主体金融服务环境

1.积极优化金融服务环境，突破制约新型主体发展瓶颈。近年来，济南市建立完善了中小企业财政扶助机制，市财政设立中小企业发展专项资金，用于中小企业技改项目与服务体系建设及成长型企业的培育等。同时，设立过桥资金用于中小企业临时性资金周转困难的暂时垫付，并通过提供贷款贴息，鼓励地方银行、金融机构支持农业产业化发展。据统计，2012年共有农业银行、浦发银行、农村信用社、华夏银行、齐鲁银行等23家金融机构对全市农业龙头企业发放贷款，总额达到12.94亿元。

2.积极开展融资增信试点，不断拓宽新型主体融资渠道。自2013年开始，山东省财政在全省选择部分农业新型经营主体发展活跃、金融环境好、试点积极性高的县开展试点工作。合作银行以县为单位，按照与财政投入最大1∶20的放大比例，对纳入范围的中小型农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场和专业大户进行授信，单体授信额最高可达200万元。在授信额度内，增信对象只需缴纳一定数额的互助保证金和风险准备金，不需要提供任何形式的抵押、担保，即可获得相应的贷款和利率优惠。在省限额申报两个试点县的情况下，济南市积极做好争取工作，先后向省推荐市辖章丘市、历城区、商河县、济阳县承担农业新型经营主体融资增信试点工作，在每个试点县省支持400万元、县财政出资100万元的基础上，市级财政再拿出400万元，设立900万元财政担保金规模。融资增信在解决农业经营主体资金短缺、融资难、融资成本高的问题上初步发挥了有效作用。

3.探索建立贷款担保机制，进一步解决融资难问题。针对解决农业龙头企业等新型经营主体融资难、贷款难问题，山东省近年开始尝试农业融资担保公司运作。参照省里做法，济南市于2015年设立了济南市农业融资担保资金，支持建立济南市农业融资担保公司，为全市农业产业化龙头企业、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体贷款提供信用担保和风险补偿，着力解决新型经营主体融资难、融资贵问题，加快构建覆盖全市的农业信贷担保体系。

二、制约新型农业经营主体建设发展的主要因素

近年来，济南市财政通过对农业产业化龙头企业、农民专业化合作组织、农村社会化服务组织、现代农业园区、农业科技和农民培训等的扶持，有力促进了现代农业发展，促进了农业的集约化、专业化、组织化和社会化经营。但是，新型农业经营主体在适应新时期农业经济发展形势方面还有许多不足之处，主要表现在：

一是农民专业合作组织发展不平衡。从数量上看，近年农民专业合作组织发展呈飞速增长趋势，但由于各地经济发展不平衡，造成农业专业合作社发展不平衡，不少合作社长期停留在一些低层次服务上，规模相对较小，服务内容单一，带动能力不强，合作层次不高。

二是农业龙头企业发展瓶颈较多。通过建立和完善利益联结机制，积极引导企业与合作社、农户建立产销衔接、合同订单、保护价收购以及股份合作等多样化利益联结关系，最终达到企业增效、农民增收的目的。但目前制约农业产业化发展的瓶颈主要还是创新不够、资金短缺，以及进一步导致的融资难、人才缺乏等问题。

三是支农资金难以发挥整体效益。有关部门按照各自的计划自成体系，资金管理多头，财政统筹困难，难以有效整合资金，导致支农资金投入分散，地方配套资金到位率低或难到位，支农资金很难发挥整体效益。

四是金融保险难以满足发展需求。农户普遍存在通过取得贷款扩大再生产需求，但由于农村金融综合效益比较低，金融投资要求回报，其支农政策性任务和资金商业化运作之间存在矛盾，各类金融机构对抵押担保设置较高的“门槛”，农民缺少有效抵押担保物，多数农民对贷款只能望而却步。同时，农作物自然灾害保险和农村养老保险等保险体系也没有完全建立起来。

三、财政支持构建新型农业经营体系的思路与建议

构建新型农业经营体系，大力培育专业大户、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体，发展多种形式的农业规模经营和社会化服务，有利于化解当前形势下出现的新问题和新挑战，保障农业健康发展。作为财政部门，应积极探索发挥财政资金的引导和撬动作用，通过市场化方式，吸引和带动金融资本和社会资金投入现代农业发展，促进新型农业经营主体的快速、健康发展。

（一）加强新型农业经营体系研究。近年来，济南市级财政对“三农”的支持力度越来越大。为促进农业产业化龙头企业、农民专业合作组织、家庭农场等新型农业经营主体建设发展，陆续出台了相应的文件，制定了支持其发展壮大的政策措施，并列专项资金予以扶持。但是，发展现代农业需要相适应的经营方式，要求构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。因此，在当前形势下，对于如何支持构建新型农业经营体系，如何解决新型农业经营主体发展面临的瓶颈问题，如何不断提高新型农业经营主体自身实力和发展活力，各相关部门应进一步加大调研力度，研究制定符合实际的加快构建新型农业经营体系发展规划，根据新型农业经营主体不同特征，因地制宜，分类指导，统筹兼顾，出台支持和促进项目建设的具体措施。

（二）建立投资稳定增长的长效机制。一方面，继续加大财政对农业龙头企业的扶持力度。对能真正带动农民致富，与农户建立起利益共享、风险共担经营机制的产业化龙头企业，不论何种类型、何种所有制形式，都一视同仁地予以支持；对已发挥带动作用并确有发展潜力的企业，予以连续扶持；对产业化龙头企业用于项目建设的贷款，在贷款期内给予一定的贴息补助。另一方面，进一步推进支农资金整合。不断规范支农资金投向，合理有效配置公共财政资源，加大支农资金的整合力度，提高支农资金的使用效益。在资金安排上，坚持规划引导与项目带动的思路，构建以主导产业或重点建设项目的资金整合平台，统筹安排，增强政策合力，形成协调配合、良性互动的工作机制，避免撒“芝麻盐”的现象，从而实现“集中财力办大事”的目标，确保财政支农资金投入到重点区域、重点工程、重点项目。

（三）选好财政支持重点和扶持方式。财政扶持要真正把好钢用在刀刃上。在扶持资金安排上，应进一步明确方向、选准重点，重点扶持由农民自己创办的专业合作社和合作社创办的龙头企业。要重点扶持新建企业和发展中企业。对于有相当规模的省级以上龙头企业，自身经营发展已经走上正轨，没有扶持的必要。反而是那些新建的扶一把就能发展起来的企业，特别是农民合作社创办的龙头企业，最需要扶持。

（四）探索建立贷款担保扶持机制。一是建立财政出资的担保机构。将财政直接投入转变为向金融机构提供担保，财政担保具有资金来源稳定、依托政府信用的优势，由此激励金融机构放贷。二是财政引导设立商业化的担保公司。在财政部门、担保公司、金融机构、专业合作组织或农村中小企业几方之间建立良性互动关系。三是财政引导民间联保组织的运行。民间联保组织是由中小企业、合作组织在保证资金安全的前提下，自助、自发创立的融资担保模式，是一种实现资金供需双方共赢的制度安排。可以通过财政注资、吸纳多个民间投资主体加入的方式对联保组织进行改造，增强联保组织的稳定性，创造联保组织可持续发展的条件，降低企业的准入门槛。

（五）建立健全资金绩效评价机制。对不同类型、不同规模的农业龙头企业，制定不同的示范带动农户数量和增收幅度的量化标准； 在产业化经营项目立项环节， 对同等条件下带动农民增收幅度大、带动农户数量多、利益联结机制紧密的龙头企业予以优先扶持； 建立财政扶持农业龙头企业带动农民增收效果的监测评价和定期检查、考核制度， 并作为是否继续享受财政扶持政策的重要依据。

（作者单位：山东省济南市财政局农业处）

责任编辑：欣闻