农村税费改革后的基层政权困境及其对策研究

丁子格

摘 要： 农村税费改革的推行减轻了农民的不少负担。但另一方面，农村税费改革对农村基层政权的建设提出了严重的挑战。本文提出了在税费改革后基层政权的建设存在的一些问题，并找出了相应的解决方案。通过对存在的这些问题的研究，希望有助于进一步完善基层政权建设。

关键词： 农村；税费改革；基层政权建设

农村税费改革在我国农村经济体制方面，具有深远的影响和重大的意义。通过农村税费改革，为相关基层组织带来了生机与活力，并逐渐彰显了国家、集体和农民三者之间的利益关系。不仅有效解决了农民负担过重的问题，还促进了农村的稳定和经济的繁荣。但是，不可否认的是，随着税费改革的不断深入，许多问题也随之而来，例如乡镇财政困境、基层治理功能弱化等。本文通过对以上问题的研究，能够为基层税费改革提供可行的政策建议，进一步完善我国的基层政权建设。

一、农村税费改革后的基层政权困境

1、基层政府财政困境

税费改革前，一些地方为了争取领导认可，过度建设了许多形象工程。这些工程超出了当地实际需要和承载力，使得乡村两级历史债务积重难返。在农村进行税费改革后，县、乡等各级政府可用的财力都有着不同程度的减少，其中，村级财力在税费改革后大约减少了30%左右，减少幅度最大[1]。

税费改革后，农民不需要再缴纳任何形式的行政事业收费和集资。这一改革部分降低了农村乱收费、乱集资和乱罚款等行为，同时减轻了农民的负担。但是，相应的基层政府的财政收入也会逐步减少，基层政府的日常工作和各方面的基础设施建设都需要财政来维持，财政收入的减少，势必会造成地方财政出现困难，一些基础设施建设也被迫停滞。财政不足还会导致基层政权组织运转出现困难，因为财力不支，所以就会拖欠公职人员的工资，使得基层干部的利益无法得到保证。这会造成人心不稳，也严重降低了基层干部的工作积极性。

2、公共产品输出减少

农村税源基础一直十分薄弱，税费改革前就存在乡镇政府财政赤字的现象。税费改革后当地财政更是举步维艰，因此，难以有效的向乡村提供公共产品。

在乡村公共产品的供给中，农村水利设施建设尤为重要。税费改革后，农村水利建设的投入机制产生了根本性转变。税费改革前，农民一直是农村水利建设的投入主体，约占总投入的70%左右[2]，剩下的基本由地方财政拨款补助，要是跨村跨乡的话，就由几个村子集资摊派，共同承担建设过程中产生的费用。税费改革后，严禁向农民乱收费、乱集资和各种摊派，从根本上解决了农民负担过重的问题。但是地方乡镇财政又无力承担建设中所产生的费用，导致农村水利工程年久失修，结果又给农民的生产生活带来了很大的不便。乡镇收入水平下降还在不同程度上影响了乡村基础设施的提供和维护。比如乡村公路的建设与维护、乡村公共卫生、乡村养老院、乡村公共服务设施建设等。

3、基层治理功能弱化

基层社会秩序的管理和维护通常需要结合经济、行政和法律手段。特别在社会治安的治理过程中，应该提供必要的经费补贴。没有钱就无法雇佣安保人员，没有安保人员，就无法开展基层的社会治安，由于缺少人力、物力维护乡村秩序，一些黑恶势力趁机横行乡里，严重扰乱了村庄的秩序。此外，由于农村改革取消了村提留，导致了乡镇收入大幅度下降。基层政府的运转需要财政的支持，财政收入的减少，使得基层政府的运转出现困难，有时甚至连村办公费和五保户补助都拿不出来，一些地方不能及时支付村级干部工资，结果出现了不愿意再做村干部的现象。

二、加强农村基层组织建设，推动税费改革

1、改革现有财政体制

基层政府积重难返的债务，是农村税费改革目前面临的一项重要问题。多年来累积的不良债务，如果不能行之有效的解决，不仅会加重农民的负担，更是会成为影响农村经济发展和农村基层政权稳定的不安因素。

要想改革现有财政体制，首先要分清债权债务关系，按类分别处置。对乡镇兴办企业或经济实体产生的债务，要在企业改制改组中拍卖资产，盘活存量；对乡村兴办集体生产公益事业而形成的债务，按照“谁受益、谁负担”[3]的原则，落实还债责任，逐年偿还。其次，要落实责任制，落实到人，并引入司法机制，这样一旦出现了问题，就要追究其负责人的法律责任，加大了主要负责人的风险成本，自然负责人就会谨慎认真的工作。最后要严格树立正确的政绩观，不搞形象工程和面子工程，防止产生新的不良债务。

此外还要在很大程度上减轻乡镇政府的财政压力。首先要严格规范政府的执政行为，提高其执政能力。取消名目繁多的达标升级活动，严格限制考核、评估与培训，减少各种形式主义的检查，坚决杜绝各类摊派行为。其次是要逐步降低乡、村干部、财政人员数量，严格控制基本支出。此外乡镇政府还应拓宽农村公共物品的投资渠道，加大农村公共物品的资金投入力度。对于部分经济较为发达、条件尚可的地区应建立农村基础设施基金，通过政府投资、民间投资、银行贷款等多种资金渠道筹集农村公共物品生产所需要的资金。

2、完善相关的配套改革

完善相关的配套改革，这是农村税费改革顺利进行、基层政权有效运作的前提。税费改革是一项系统性工程，其实施效果的好坏很大程度上取决于相关的配套改革措施是否到位。这些相关配套改革措施主要包括政府机构改革、农村教育体制等方面的改革。税费改革应当与相关改革同步进行，从而在整体上推进农村基层政权建设。

首先应当精简基层组织机构和人员建设，把乡镇机构改革作为与农村税费改革的重要配套措施，在严格现有组织机构的基础上控制乡镇机构组织和人员数量。合并部门设置过多、工作过散的事业单位，清退临时人员并减少超编人员。

其次是要建立高效的农村基层政权组织，改变当前存在的乡镇机构工作人员只进不出的现象，逐步实行乡镇机构工作人员辞退制度。同时，还应建立健全基层政府官员绩效评价体系和任用机制，规范政府决策机制，坚决杜绝各类面子工程和形象工程，提高农村财政基本支出效率。

最后要加快推进教育行政管理体制改革。首先要合理规划教育布局，因地制宜，发展基础教育。对办学条件较差的边远山区、牧区，应当撤并村小，在区域中心统一新建小学，实行寄宿制管理，解决农村儿童入学难的问题。其次要提升教师队伍整体水平，清退不合格及超编人员，优化教育资源配置，提高教育质量。 （作者单位：贵州财经大学国际经济学院）

参考文献：

[1] 朱钢.农村税费改革与乡镇财政缺口[J].中国农村经济，2002（02）.

[2] 朱克成.税费改革后农村水利持续发展的策略[J].中国农村水利水电，2002（05）.

[3] 周良才.论全面取消农业税对农村基层政权建设的影响[J].云南行政学院学报，2006（02）.