公司治理改革面临的问题及对策

张艳冰

国有企业改制以来，按照公司法人治理结构和《公司法》的要求，国有企业都依法建立了公司法人治理结构，笔者所在单位为国有大型施工企业，从2003年开始进行公司治理改革，公司由两元股东变为现在的一元股东，公司法人治理结构和运行机制也在不断变化，在实践中遇到了一些问题也积累了一些经验，具体分析总结如下：

一、公司治理现状及存在的问题

1、公司治理现状

公司设置了董事会、监事会、经理层，董事会由7名董事构成，其中2人为外部董事，1人为职工董事；监事会由5人组成，其中1人为外部监事，2人为职工监事；董事长、党委书记、总经理分设；董事会下设薪酬与考核委员会和战略委员会。公司二级企业法人治理结构设立主要有两种形式。一种形式是一元股东的全资子公司设立执行董事、监事和经理层，执行董事和总经理分设，公司党委书记任执行董事、法人代表；另一种形式是多元股东的公司设立股东会、董事会、监事会、经理层。在实际运作中，有效发挥董事会、监事会对公司生产经营、改革发展等重大事项的决策、监督作用，保证了公司施工生产目标的全面实现，促进了企业持续快速发展。

2、公司治理存在的问题

（1）股东概念模糊导致的缺位问题

法律规定国有资产属于全民所有。但“全民”是一个整体性的抽象概念， “全民”并非一个人格化的行为主体，必须委托有行为能力的自然人或法人作代理人，全民以政府的身份出现， 由于没有明确的权限委托的规定和程序，政府拥有国有企业的改制和出售的决定权。而且行使这些权力时往往无需最终所有者的批准；另一方面政府行使股东权利难免会把行政职能和股权分不清，导致政企不分。只是向企业派出股权代表，不参与决策管理或弱化监督，放弃了股东的职责，这些都导致了全民股东的权力丧失、缺位问题。

（2）董事会、监事会设置不规范导致的制衡失效问题

董事会是公司的核心，发挥决策和监督的双重作用。公司在改制过程中，虽然建立了董事会、监事会，但作用有限。首先从董事构成上来看，董事和经理层人员严重重叠，内外部董事比例失调，在决策中决策权和经营权经常混为一谈；其次监事大多由内部人兼任，没有和股东的利益彻底切断，薪酬制度落实不到位，不能发挥真正的监督作用。最后由于设置不合理形成实际的公司“内部人”控制，主要特征表现为经营权对所有权的支配，股东权益得不到保障。

（3）经理层缺乏有效的激励与约束机制导致的管理水平不高问题

按照《公司法》的规定，经理层负责的日常经营活动，是能给公司带来经济效益的核心团队。从目前公司治理的现状来看，经理层的激励和约束机制暴露的问题主要有：一方面报酬激励与企业绩效脱钩、与职工收入脱钩，另一方面经理层年薪以外的在职消费越来越高；再有，经理层的年薪与公司经营绩效处于脱离状态，经理层的效益与风险不对称使得他们更多注重自己的政治角色；其次，从约束机制来看，由于董事会、监事会无法按资本高效运行的要求选聘合格的经理或更换不合格的经理，不能发挥真正的监督作用，使经理层压力不够，约束机制弱化。

（4）董事会和监事会与“老三会”的职能冲突导致的公司治理机制运行不畅问题

公司治理结构中，我们还经常面临如何理顺公司“老三会”即党代会、职代会、工会的关系问题，特别是如何正确处理党委和公司法人治理的关系，职代会和董事会、监事会的关系，由于企业党组织与董事会在选人、用人上存在职能交叉，董事会、监事会和“老三会”在管理设置上也存在权利重合等问题，造成了公司管理体制和职能界定模糊，运作不规范甚至互相抵触，公司治理运行不畅等问题。

二、公司治理面临的形势和任务

十八届三中全会对深化企业改革进行了全面部署，要求下一步深化国有企业改革的工作主要围绕国资管理和国企管理两条主线展开，重点解决政企不分、行政性垄断、公司治理结构不完善等问题。

1、建立规范的公司制企业是国企改革的发展方向

国有企业的改革必须坚持建立和完善现代企业制度的改革方向，让国有企业逐步转变成为所有权和经营权分离的现代企业制度的公司。从2005年国企董事会试点工作开展以来，加强董事会和监事会的建设，完善法人治理结构一直是公司制改革的重点。国企通过有效的公司治理，业绩和管理水平有了较快提高，积累了经验，形成了共识。实践证明，这种做法有利于国企改革尽快走上法制轨道，有利于尽快形成符合现代企业制度的公司治理结构，有利于实现所有权和经营权的分离，有利于国家以资产为纽带发挥对企业的监管作用，最终达到“产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学”的国企改革目标。

2、公司治理越来越强调董事会的核心作用

在公司制改革实践中，经理层和股东的利益不一致性导致在信息不对称、股东直接监控困难的情况下，公司经理层有可能为追求自身利益而牺牲股东和公司的利益。因此，股东并不把公司决策权交给经理层，而是委托给有决策和监督能力，代表股东利益的董事会。随着公司治理的日益规范，董事会作为公司治理的核心作用越来越突出，董事会的职责不仅包括任命公司高管人员、做出战略决策、监督管理层的工作、评估经理的绩效并决定其薪酬，还必须确保企业的经营生产活动符合各项法律法规，对财务报告的真实性、合规性负责，在公司治理中处于核心地位。

3、建立有效的制衡决策机制是公司治理的依托

在公司制度中，公司治理是所有权和经营权分离的基础，分权制衡则是公司治理的运行的重要机制，如果不能建立有效的制衡决策机制，国有企业中的政企不分、产权不清等问题难以消除，目前有些企业虽然建立了公司治理结构，但公司仍然实行的是“一元化领导”和“关键人”控制，虚化了分权制衡的制度安排，出现了很多问题和教训，因此解决国企出现的问题只有依靠公司治理，规范的公司治理只能依托有效的决策制衡机制。

三、规范公司治理的具体做法和尝试

1、规范股东行为逐步解决国有企业股东缺位问题

首先要明确国有资产管理机构职能，理顺管理模式。《公司法》对股东的权力和义务有着明确的表述和要求。针对国有企业股东的“缺位”，国有资产监督管理部门要明确管理权限，依法履行出资人职责，在对企业国有资产进行监督管理的基础上，认真落实《企业国有资产监督管理暂行条例》提出的对国有资产管理实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的管理体制，尽快采取“国有资产监督管理机构—国有资产经营公司—国有企业”的管理模式。它的有效运作对解决国有上市公司“出资人缺位”有着重要的意义。

其次要建立规范的、市场化的代理人选派制度，明确代理人与国有资产经营机构是一种委托代理的契约关系，摆脱企业领导人做官的政治色彩。

最后在激励和约束机制方面，要实施报酬与风险相匹配的原则，采用高薪酬和期权相结合的方式，建立公开的，规范合理的薪酬结构，注重长期激励机制的建立。股票期权作为中长期激励方式要引入薪酬结构。在约束机制方面，一要加强预算管理，严格控制企业经济指标红线，二要完善和加强国有企业的信息披露，充分披露公司的经营状况，有效解决信息不对称的问题，三要建立重大决策责任追究制度，做到奖惩分明对违背了国有资产的经营目的，造成国有资产重大损失的代理人依法严处。

2、确立董事会在公司治理结构中的核心地位

在公司治理的运行中，董事会作为公司治理结构的核心负责企业的战略规划的决策、重大风险的防控和生产经营的评价、激励，要发挥好四个方面的作用。

（1）发挥战略规划的风向标的作用

董事会决策的战略规划，能够把握公司的经营环境的变化趋势，明确产业发展方向，重点导向市场多元化发展的主要途径，优化资源配置，及时调整落后生产能力，引导企业由“做大做强”转变为“做的好”，促进企业从粗放型管理向精细化管理发展，发挥董事会“把方向，控风险、决大事”功能，重视龙头企业的发展战略，使企业进一步融入市场经济，更适应市场，新形势下的国际化，建立整体战略指导系统，形成战略管理水平，以企业总体战略为龙头，支持科技创新发展战略的实施，营销战略，企业文化战略，人才战略，国际化战略支持整体战略的实施。同时，建立战略滚动调整机制，加强战略动态管理，以适应新形势变化的策略，以促进企业持续稳定发展的战略领导。

（2）发挥重大投融资决策的主导作用

要严格执行《公司法》和《公司章程》关于投融资决策的有关规定，按照没有经过可行性论证的重大投资项目不上专家委员会、总经理办公会研究，没有经过专家委员会、总经理办公会研究通过的不上董事会决策的原则，进一步细化投资项目可行性论证工作流程，科学组织投资项目可行性论证评审工作，增强投资项目可行性论证深度，提高项目效益与风险的预则能力。要合理控制投资规模、资产负债率，有效防范投资风险，进一步做好投资项目审议决策之前的董事会考察调研工作，保证调研时间，深化调研内容，提高调研报告质量，及时发现和解决实施中的问题，努力提高投融资项目的运作能力和投资效益。

（3）发挥高管业绩评价和激励作用

要发挥董事会薪酬与考核委员会在公司高管业绩考核和薪酬管理工作中发挥主导作用。明确高管业绩考核和薪酬管理的原则和依据。即高管的工资增长幅度不超过职工工资增长水平，高管的年薪总额和职工平均年收入要有合理差距，董事会要结合企业发展水平和职工平均工资增长水平，对高管薪酬进行总的控制并依据高管年度考核指标进行考核评价。目前，我们公司执行的高管年度考核指标一般分为三大类，即整体业绩、个人KPI和个人能力素质指标。根据国资委“业绩升薪酬升，业绩降薪酬降”有关要求，通过业绩考核合理拉开高管薪酬差距。由于高管薪酬考核和薪酬管理是一项政策性、敏感性很强的工作，要形成高管业绩考核差别化、个性化、规范化，实现激励的目标，还要不断在实践中不断探索。

（4） 发挥外部董事的独立监督作用

外部董事是代表出资人履职的，体现了股东意志，由于和任职企业没有利益关联而能以股东的角度考虑决策事项，体现了独立性和客观性。要提高外部董事在董事会中的比例，解决内部人控制问题，减少董事会与经理层的成员交叉，外部董事的比例至少要占到董事会董事的三分之一以上，这样有利于形成决策制衡机制。发挥外部董事的作用还要规范专门委员会的运作，特别是外部董事担任主任的专业委员会要规范议事规则，充分利用外部董事自身资源和经验，在推进企业薪酬管理、风险管控等方面积极建言献策，为企业发展提供有益帮助。发挥外部董事作用还要畅通信息渠道，建立董事会成员的沟通机制，及时将企业生产经营情况和董事会决议执行情况反馈给外部董事，组织外部董事对重大投融资项目进行调研，避免在决策中出现信息不对称问题，影响董事会决策效率。

3、处理好董事会与“四方”的制衡关系

在实际运作中，把握好董事会与监事会、经理层、党组织、职代会等公司治理方的关系，形成各负其责、协调运转、有效制衡的工作机制，避免内耗和资源浪费，在国有企业公司治理中显得尤为重要。

（1）处理好董事会与监事会的“决策、监督”关系

作为公司治理的决策方和监督方要明确自身的职责范围，通过认真落实议事规则来规范董事会、监事会的运作。在决策过程中董事会即要听取监事会的意见，也通过监事会成员要列席董事会会议接受监事会的监督，监事会要对企业重大决策事项和财务运行情况检查调研，及时和董事会充分交换意见，即发挥监事会监督作用，也强化了权力制衡的效果。

（2）处理好董事会与经理层“决策、执行”关系

董事会的决策事项一般都要经过总经理办公会研究通过，在战略规划制定、高管薪酬考核、重大投融资决策、财务预决算、风险管控等方面建立规范的董事会、经理层交叉的组织体系和工作流程，经理层要严格执行董事会决议，为董事会决策提供完全、透明的信息支撑，保证决策和执行的连贯性和有效性。董事会与经理层要做到各尽其责、相互支持、信息透明，为企业发展形成合力。

（3）处理好董事会与党组织的“支持、尊重”关系

董事会对党组织参与重大决策要积极支持，维护党组织的政治核心作用，另一方面党组织要完善参与企业重大问题决策的工作机制，在落实党管干部原则的同时，积极为董事会选聘公司高管人员提供支持，在高管人员的选聘过程中，发挥党组织考察人的职能，为董事会聘任、考核创造条件，形成互补，共同探索公司治理模式下加强领导班子和人才队伍建设的新途径。

（4）处理好董事会与职代会“保障、互补”的关系

董事会要高度重视职代会反应的职工诉求，维护职工的合法权益，支持职工通过职代会参与企业管理，在经理层的业绩考核中把职代会的测评结果作为重要依据。职代会通过职工董事积极参与董事会重大事项决策，对涉及职工切身利益的重大事项要听取职工意见，保障职工参与决策的渠道畅通。职代会要检查经理层落实董事会决策情况、职工董事的履职情况，促进公司治理的规范化和科学化，达到保障、互补的目标。

4、建立“三架马车”的协调沟通机制

董事长、党委书记、总经理作为企业的“三架马车”，体现了企业管理主体间的分工协作，形成权力的“三足鼎立”、相互制约的机制。保障这种模式有效运行，需要建立三职分设的协调沟通机制。明确董事长、党委书记、总经理的职责和定位。通过制定董事会议事规则、党委书记议事规则、总经理工作规则规范各自的职责边界。

董事长作为董事会的总召集人和法人代表，在协调机制里起到中枢作用，在决策层面避免与党委决策机制相抵触，在执行层面避免干涉经理层的工作；党委书记作为副董事长要强调作用意识而不是权利意识，支持和推动董事会、经理层开展工作，协调董事长、总经理之间可能产生的矛盾，体现协调和沟通机制上的优势；总经理作为决策的执行者对企业生产经营负总责，接受董事会对经理层的业绩考核，及时和董事长、党委书记共享企业生产经营信息，既做好决策的落实执行工作，也要发挥董事职责，积极参与董事会的决策。

在明确划分职责边界的基础上，还要建立起董事长、党委书记、总经理的协调沟通机制，三位主要领导定期沟通企业内部重大事项进展、重要人事任免等情况，在总经理办公会、党委常委会、董事会召开前就会议内容基本达成一致意见，再上会讨论审议，既促进了班子团结也提高了决策效率，只有把“三架马车”协调沟通机制真正贯彻好、落实好才能进一步促进企业治理结构的规范、科学运作，发挥制度设计的优势。 （作者单位：中铁电气化局集团有限公司）

参考文献：

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[2] 安青松：公司转型：中国公司制度改革的新视角，[M].经济管理出版社.2012

[3] 徐传谌：现代代理理论与国有企业改革，[J].经济纵横.2011年1期

[4] 张维迎：所有制、治理结构及委托一代理关系，[J]经济研究.1996